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法定租赁权对农村宅基地制度改革的意义与构想
刘凯湘 北京大学法学院 教授
关键词: 宅基地 土地使用权 法定租赁权
内容提要: 现行农村宅基地制度存在诸多的问题，如农民宅基地使用权容易被侵害、农民无法通过宅基地使用权融资、宅基地被闲置、“小产权”房纠纷不断、扩大城乡差别等。宅基地的私有化或国有化都是与现行法律相悖的，也是难以推行的，而借鉴宅基地法定租赁权制度改革我国的农村宅基地制度是一种明智的选择。宅基地法定租赁权制度的核心是在集体经济组织、农民和农房买受人之间形成三方权利义务关系，既有利于宅基地使用价值的充分实现，又便于城乡之间的经济流通与互补。 引言：问题的症结
农村宅基地问题的核心是流转问题，即是否允许其在不同主体之间自由流通，而这一问题显然又涉及到我国农村土地制度的基本性质即土地的公有制，涉及到农民基本生存权利的保障，涉及到农村经济秩序和社会秩序的稳定。如此一来，这一问题的解决就不仅仅是一个具体法律制度的设计问题，而是关乎整个农业与农民利益的法律政策
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选择问题，它也就成了《物权法》使命的不能承受之重。但是，熟视无睹只能是暂时的选择，民法和物权法最终必须现实地回应这个问题，并提出有操作性的解决方案。或许，在崇山横阻的情形下，绕道而行是一种智慧的选择。
一、现行宅基地制度在现实中面临的问题与困惑
我们现在已经清楚地知道，现行集体土地公有制包括宅基地制度事实上是政治运动的产物，而不是经济发展的必然结果，其在中央集权的计划经济时代能够稳如泰山地存在，而在市场经济如火如荼的今天，不可避免地面临各种严峻的挑战，引发出诸多现实的问题。举其要者如下：
(一)农民宅基地权利受侵害现象严重
一方面，由于土地的集体所有制在制度设计上无法确定真正的权利主体，从而使得貌似权利主体的村委会、乡政府得以实际控制和支配农村的土地资源，包括农民的宅基地，农民不能成为土地的真正主人;另一方面，由于宅基地形式上被十分严格地禁止以任何方式进行流转，这种禁止性规定最终事实上只能是限制农民对宅基地进行转让的权利，而实际控制土地资源的村干部、乡干部却能够让土地资源包括宅基地成为商品，并且成为他们谋取私利的工具，而农民成为最终的牺牲品。此种状况绝非个别现象。导致此种极不公平和极不合理的
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现象当然主要是由于我国的现行土地政策，但法律制度设计的空白或无所作为亦难咎其责。目前在农村中较为普遍存在的侵害农民宅基地的几种情形是：以新农村建设为名义，通过村庄整治和旧村改造，动用农村集体组织成员的宅基地;以农村城镇化或居住郊区化名义，地方政府与开发商联手在农民宅基地上进行房地产开发;以城乡一体化为名，将农村建设用地国有化， [1]等等。在此种种情形中，最终的受害者都是农民。
(二)农民的融资渠道受阻，资金成为制约农村经济发展的瓶颈 对很多地方的大部分农民而言，无论是做点小买卖的启动资金，还是供养子女上学的学杂费，抑或看病求医的支出，在没有多少积蓄的情况下，能够通过合法渠道贷款或融资的机会几乎为零，而仅有的一份不动产就是宅基地和宅基地上的房屋，而宅基地既不能抵押，也不能出租、出典，更不能转让，这对很多农民来说无异于釜底抽薪，雪上加霜。加之，农村金融环境本来就不宽松，资本经营者如银行大多是嫌贫爱富，由此造成的资金短缺不仅成为影响农民生活安排的因素，而且成为制约农村经济发展的瓶颈。
(三)农民不能将宅基地置换为进城资本，城市人不能在农村合法置业
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严格禁止宅基地的流转，特别是禁止城市居民购买农村房屋，禁止城市居民到农村生活，这种做法从政治意义上而言人为地加剧了一个国家公民之间的身份差异，扩大了城乡差别，制造了身份歧视;从经济上而言不利于城乡之间的资金流通，不能满足城市居民的置业需求，不利于农民以有利的市场价格置换自己的产业。 [2]这一问题目前看起来还不是十分紧迫和普遍，但事实上已经显露端倪。由于诸多原因，大部分农民进城是为了挣钱养家糊口，而不是为了到城市定居，学者将其表述为“候鸟式迁移”，进城务工的农民不能在就业所在地城市取得正式身份，只能取得一个带有身份歧视性质的“暂住证”，农民只是在农闲时、年轻时进城务工，在农忙时、年老时、失业时再返回家乡。 [3]但是，可以预见，随着城市化进程的加快，会有越来越多的农民加入到城市居民中去，其在农村的房宅的处分必然成为现实问题。另一方面，向往绿色田园生活或者有叶落归根情结的城市人也越来越多，他们希望退休后能够远离由混凝土砌成的城市而回农村以亲近大自然，颐养天年，或者在繁忙的城市生活中能够在农村有一处放松心情的住处。而所有这些作为公民的基本愿望都会因为目前的土地政策和宅基地制度而无法实现。 (四)宅基地的隐形交易市场大量存在
“上有政策下有对策”是中国人的游戏规则之一，是广泛存在和适用的潜规则，尤其是当“政策”本身就不合理的时候。在很多地方，
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多占、滥占宅基地的现象司空见惯，而公开出租、买卖或变相买卖宅基地行为亦非个别，特别是地处小集镇和公路两旁的村庄尤为突出。以北京为例：北京市农宅流转的基本形式是租赁和买卖两种，近郊农村则以租赁为主，租房者主要是外地来京务工经商的民工及所谓的“北漂族”，数量很大。近郊区农村平均有l/3的农户出租房屋，有些村家家出租，租房客甚至超过了本村人。可以说，北京城区没有出现国外大城市常见的贫民窟，并不是北京没有外来贫困人口，而是他们大量分散居住在城乡结合部农民出租的平房中，农民为此对城市发展和安定做出了重大贡献。农宅买卖在平原和山区农村都普遍出现了，有的地方交易量已经达到总农户的5% ~15%之间。购买农民住宅者中，有不少是退休人员、下岗工人和拆迁户，买房是为了居住;另一类是知识分子和白领阶层，买房用于第二居所，休闲度假，也有的用于工作场所;还有的是外省市人购买，是为了在北京长住。 [4] (五)农民房屋买卖引发的纠纷呈上升趋势，特别是所谓的“小产权”房纠纷时有出现
北京通州区宋庄镇画家村的宋庄房讼案就是一个典型个案。(“宋庄房讼”案终审判决农村房屋宅基地买卖合同无效(http: //www. counsel55. com /ny. asp? id=904， http: //finance. sina. com. cn/chi-na/dfjj/20071219 /11154310986. shtml)画家村坐落在北京东部潮白河畔的宋庄镇小堡村一带，如今这里拥有很多农民房