深圳市法定图则制度的建立与完善
发布人：周劲 来源： 阅读：1863 发布时间：1999-04-20
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【提要】作为深圳市五阶段规划体系的核心环节，法定图则制度的建立与完善是深圳市推进城市规划民主化和法制化建设的一项中心任务。本文结合近期已经开展和正在开展的一系列工作，试图探讨深圳市法定图则规划体制建立的背景、特征和基本框架以及在其建立与完善过程中所面临的主要困难与挑战，以期引发更多读者的思考与实践。 【关键词】深圳；法定图则；制度
一．背景
从80年代中后期，中国城市规划根据国情和规划实施管理的需要，参考国外的经验，逐步摸索和形成了“控制性详细规划”（以下简称“控规”）这一重要的规划方法。它是推动我国城市规划体系改革的首发举动，也是我国建立市场经济体制过程中，特别是实行土地有偿使用制度以来，被许多城市广泛采用的一种行之有效的规划管理手段。
深圳市在1987年率先实施土地有偿使用制度，其后，也同其它城市一样，主要是以控规作为规划管理的主要操作依据。不可否认，这一套编制与实施管理的方法，确实取得了良好的效果，也较好地适应了当时社会经济发展的需要，使总体规划和分区规划的意图通过对地块的开发与经营的有效管理得到切实的贯彻。但是，随着改革的步步深入，市场大潮的冲击使控规的控制力度受到严峻的挑战，屡屡造成其不能完整地实施。少数管理者随意改变地块用途和提高地块开发强度，或不顾左邻右舍的建设而以我为主、以邻为壑的事件时有发生。
究其原因，问题主要还不是来自控规本身，而是由于法制不健全和执法不严格等因素造成的。这也说明，虽然控规从编制方法上较好地适应了市场经济的特点，但其权威性与严肃性明显不足。问题的关键在于，要想使规划得到有效的实施，仅仅依靠改进规划技术本身是远远不够的，更重要的是应切实加强与之配套的一系列决策机制和法规体系的建设工作。因此，如何在已有改革成果的基础上突破纯技术的层次深入到规划与决策制度的改革，已摆在市场经济发育较早的深圳市面前。为此，深圳市参考了香港的“法定图则”（Statutory Plans）和国外关于“区划法”（Zoning Ordinance）的经验，结合自身规划管理的实际，经过多年的探索，于1996年底决定逐步推行“法定图则”制度，并将其定位于控规阶段，试图以控规为基础，通过提高决策层次、加强公众参与来推动规划的民主化和法制化建设。主要思路是将规划“地块” 作为规划管理的基本控制单元，通过加强“地块”上的建设行为的控制力度，实现规划的法制化管理。 1998年5月15日，深圳市人大常委会正式颁布施行了《深圳市城市规划条例》（以下简称《条例》）。它是深圳市十几年来城市规划体制改革实践的总结，是我市加强规划法制化建设的里程碑。它也标志着深圳市法定图则制度的正式确立。
《条例》第十一条规定：“城市规划编制分为全市总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则、详细蓝图五个阶段”。这五个阶段的规划体系构成了深圳市城市规划编制和管理的基本框架。其中，法定图则作为五阶段中承上启下的核心环节，是规划体系中必须通过特定的法定程序进行确认的操作阶段，也是实行规划控制最严格的一环。法定图则的编制、审批、公众咨询、定期检讨和修订都必须经过一整套严密的法定程序，审批后将成为公之于众的法定文件。
《条例》第六条规定：“市政府设立深圳市城市规划委员会”，其主要职责包括“下达年度法定图则编制任务”和“审批法定图则并监督实施”。 由此可见，法定图则与过去的控规不同（控规只需经规划主管
部门审批即可实施），其“终审权”不是规划主管部门，而是市政府设立的“深圳市城市规划委员会”（以下简称“市规划委员会”）。决策层次大大提高。而且，《条例》第二十一条规定：“法定图则草案由市规划委员会公开展示征询公众意见后审批”。这表明公众参与将成为法定图则编制和审批过程中必不可少的法定程序。
二．深圳市法定图则的基本特征和主要内容
从《条例》的规定可以看出，深圳的“法定图则”决不仅仅是规划编制技术的改进，更重要的是包括规划编制、审批、执行、咨询、监督、检讨以及修订在内的一整套规划体制的深层次变革。其最主要的特征就是“民主化决策”和“法制化管理”。其改革的核心思想是通过公众参与和更广泛的部门协调，来实现规划编制的科学化、规划决策的民主化和规划管理的法制化。
深圳的“法定图则”虽然是从香港直接借用来的名词，但其定位和涵义有所不同。香港的“法定图则”在规划层次上的定位更接近于我国传统规划体系中的“分区规划”阶段，而深圳的“法定图则”则定位于控规阶段。而且，深圳的“法定图则”包括广义和狭义两层涵义：广义是指深圳五阶段规划体系中的一个阶段，狭义是指该规划阶段中具有“法定”意义的规划成果。
深圳市法定图则的成果分为“法定文件”和“技术文件”两部分。其中，“法定文件”（包括“图表” 和“文本”）是核心部分，是严格“法定”的内容（《条例》第二十三条规定：“法定图则包括图表和文本两部分”）。而“技术文件”（包括“规划图” 和“规划研究报告”）则仍相当于传统的控规的成果，是“法定文件”的技术支撑。这样做的目的有两个：一是考虑到对于那些尚不具备编制“法定文件”条件的地区，仍可将相当于控规的“技术文件”继续作为规划管理的基本依据，并与过去已做过的控规有良好的衔接；二是有利于保持地方法规与建设部已颁布的《城市规划编制办法》等国家技术规范取得法律关系上的一致性。
至于法定图则“法定文件”中“文本”与“图表”的具体内容和形式，则均以便于立法为基本原则。“文本”的写法依照法律条款的方式，力求准确、严谨；“图表”也尽可能简洁明了，突出控制重点，使公众易于理解，从而有利于公众参与。
对于法定图则而言，“法定”内容的提炼是关键问题。《条例》第十九条规定：“法定图则应根据分区规划制定，对分区内各片区土地利用性质、开发强度、配套设施等作进一步明确规定”。我们对此采取的做法是：对那些与土地利用和公共利益关系最为密切、而目前规划管理中又最易受到冲击和干扰的内容，特别是诸如土地利用性质、开发强度、道路交通、公共设施和重要市政设施等关键内容，制定严格详尽的技术规定，不仅对其定性、定量，而且定型，甚至定位。而对那些主要受市场调节的影响和具有不可预见性的方面则给予较大的弹性，为城市的发展需要留有余地。因此，我们在确定“法定”的规划控制指标时，只选取了“用地性质”、“用地面积”、“容积率”、“绿化率”、“配套设施”等5项作为必不可少的控制内容，而其它控制指标可根据不同的具体情况进行确定。
但是也应看到，由于城市发展本身仍存在着诸多不可预见性因素，特别是“用地性质”常常受到市场力量的冲击，因此，在保证符合规划基本原则的基础上，也需要留有一定的弹性以适应市场运作的要求。“用
地性质”的弹性称之为“土地利用相容性”。具体来说，就是对每一个地块规定三类用地性质：一类是“规划确定的用地性质”，是无须特别批准即可获得的用地性质；二类是“须经规划主管部门批准才能获得的用地性质”；三类是“须经规划委员会批准才能获得的用地性质”。从这里也可以看到，法定图则的编制比传统的控规更加严密、更加细致，同时也更具弹性，从而也更能适应市场经济规律的要求。
三．深圳市法定图则制度的基本框架
深圳市法定图则规划体制主要由编制体制、审批体制和实施体制等三大部分组成。 （一）法定图则的编制体制 1．编制部门
法定图则的编制过程实质上是“技术立法”的过程，这就要求编制者必须具备足够的专业技能和业务素质，并对规划的对象有相当的熟悉程度和透彻的认识，只有如此才能保证规划的科学性和准确性。因此，挑选编制部门应该有严格的资质标准。此外，由于法定图则公众参与的性质，其制定周期将会很长，而且需不断的检讨和修订，一旦开展起来，将成为一件需长期坚持和跟踪的日常工作。因此，其编制队伍应相对稳定。 2．编制程序
由于法定图则在编制过程中必须进行公开展示并征询公众意见，这就使其编制程序更加复杂。编制部门必须与管理部门紧密合作，组织公众咨询，收集和处理公众意见，并随时修改图则草案，直到获得公众的认可。与此同时，还要征询除规划主管部门之外的其他有关部门的意见，直至达成最后的共识。 3．编制规范
为了统一我市法定图则编制的内容和深度，实现法定图则编制的标准化和规范化，我局从1996年起开始组织开展有关法定图则编制技术规定的制定工作。最开始以几个具有代表性的控规作为典型实例进行研究，经过反复探讨，逐步达成共识，形成一整套法定图则的编制办法，终于在近期出台了《深圳市法定图则编制技术规定》（送审稿）。从编写初稿到目前已完成的送审稿，前后历时近1年半的时间。其间经过技术部门和管理部门无数次讨论、协商、座谈和修改，既广泛吸收了技术部门在规划编制工作中的经验和体会，也充分听取和采纳了规划管理部门在日常管理工作中总结出来的意见和建议。同时，也吸收了我市自90年代初就开始的探索性编制工作的一些有益做法。该送审稿即将报送市规划委员会审批，如获批准，该送审稿将成为我市编制法定图则的地方性标准。 （二）法定图则的审批体制 1．审批部门
依照《条例》的规定，法定图则的审批部门是“深圳市城市规划委员会”。从98年5月《条例》正式颁布之日起，我们就开始着手筹备市规划委员会的成立事宜。经四个多月的反复讨论、研究并广泛征集意见，于98年9月完成了《深圳市城市规划委员会章程》（送审稿）。其中对规划委员会的机构组成、委员资格和议事规程都作出了明确规定，并通过公开推选的方式拟定了市规划委员会及其各专业委员会（其中包括“法定图则专业委员会”）的人员名单。为审批部门尽快运行奠定了基础。 2．审批程序
法定图则的审批程序与过去做法的不同之处，主要表现在三个方面：一是审批层次有较大的提升，原来对控规具有审批权的规划主管部门，现在对法定图则只拥有“审核”权，审批权属于市规划委员会；二是原来规划主管部门在规划审查过程中似乎“可有可无”的“征询有关部门的意见”的程序，这次由《条例》正式明确下来；第三，也是最重要的，在市规划委员会正式审批之前必须将法定图则草案进行公开展示并征询公众意见，明确地将公众参与以法律的形式进行了确认。为了在《条例》的基础上进一步明确其具体的操作规程，我们专门组织起草了《深圳市法定图则编制及审批程序暂行规定》（草案），一经批准即成为法定图则的法定审批程序。
3．审批规范
由于法定图则涉及到多方面的切身利益，为了保证其科学性和严肃性，急需制定和颁布一整套法定图则的审批规范，作为审批法定图则的指导原则。
这里所说的审批规范不同于通常的“技术标准”，它特指：在存在一定观点分歧的某些方面，大家特别约定的、必须共同遵守的通用规则。例如以下几方面就需要进行特别约定，否则，就会因技术观点的分歧导致无休止的争论而延误审批工作：
（1）如何判定是否与上层次分区规划相衔接？其中包括：如果分区规划尚未审批，规划依据什么？分区规划的哪些规划指标和规定不能突破？（2）如何确定利益平衡的原则？其中包括：如何确定落实公建时的利益均沾原则？规划地块划分与已批红线矛盾时，有何补偿办法？（3）如何处理规划近、远期的关系？其中包括：技术经济指标是否均按5年规划期计算？对于不可预见性的远期用途，规划如何控制？有何配套政策？是否将其定义为“政府控制用地”？（4）如何把握混合功能用地的相容性？其中包括：是否以及如何确定同一地块上不同建筑用途的比例及构成？如何把握公益型用地性质的相容性？如：“绿地”和“公建”是否永久相容？（5）如何处理公众意见？其中包括：如何判断公众意见的真实代表性？是少数利益集团，还是公众多数？如何给真正受到规划影响的人（如普通人、低收入者和残疾人）以足够的发言机会？如此等等，不一而足。
以上只是目前我们能设想到的几个方面，相信在法定图则工作全面铺开后会面对更多这样那样的问题，需要我们去制定相应的规范和标准。 （三）法定图则的实施体制 1．实施部门
《条例》第五条规定：“市规划主管部门负责城市规划的实施和管理。市规划主管部门的派出机构依本条例及有关规定负责本辖区内城市规划的实施和管理”。“市规划主管部门”就是指市规划国土局，其“派出机构”即指分局和国土所。因此，法定图则的实施是以市规划国土局的三级管理架构为基础的。 2．实施程序
法定图则的实施程序与传统规划管理方式的不同之处在于：其操作过程已不再是规划国土局的内部行为，也不再是单纯的行政行为，而是导入了公众参与的环节和更高一级协调机构（市规划委员会）的审查程序。例如，地块的用地性质有三类，其中一类就是“须经规划委员会批准才能获得的用地性质”。也就是说，业主在进行项目申请时，如想获得第三类用地性质，必须报送市规划委员会批准，而市规划国土局无权审批。 3．实施规范
法定图则的成果一经审批即成为规划实施的法定依据。规划实施包括“规划编制的管理”和“项目申请的管理”两大方面。
在项目申请的管理方面，《条例》第八十条明确规定：“违反法定图则的审批一律无效，占用的土地一律限期退回，建成的建筑物、构筑物一律拆除”。
在规划编制的管理方面，应尽快克服过去项目委托和管理的随意性，使对规划编制的管理走上规范化、标准化的道路。为此，我们专门组织起草了《法定图则项目委托合同书》（标准范本），详细列明委托部门（甲方）和编制部门（乙方）的权利和义务，从编制管理的第一步起就严格要求，激发双方的责任心，督促双方严格遵循公平、公正和公开的规划原则，力争使法定图则的制定工作率先实现规范化和标准化。 此外，我们在规范化和标准化建设还开展了一项极其重要的基础性研究工作，那就是：制定《深圳市规划标准分区》，以此作为确定包括法定图则在内的各层次规划项目的规模和范围的基本依据，同时也可籍此建立全市规划信息长期跟踪和统计的地理框架。
由于法定图则定位于“控规”层次，其规模和范围理应与控规的一般规模和范围相适应。但是，由于过去控规是以个别项目分散委托的，规模和范围参差不齐，有的甚至重复交叉，缺乏统一标准，这对于法
定图则在全市域的推进工作极为不利。因此，急需建立全市“规划标准分区”体系，将全市2020平方公里的行政区划分为对应于不同规划层次的标准地区。
“规划标准分区”主要以城市规划的功能布局为依据，结合现有行政辖区，以主干路网为边界进行划分。全市拟划分为约50个“大区”，每个“大区”分为10个左右的“片区”。全市共划分“片区” 约400个，“片区”即可作为法定图则项目控制的范围。
四．建立法定图则规划体制所面临的困难和挑战
由于法定图则涉及到“规划立法”和“公众参与”等重大改革程序，远远不是将规划成果进行简单的改头换面就能达到要求的，加之城市规划与建设的纷繁复杂，法定图则的探索又必然涉及政府管理体制的方方面面，而决不仅仅是规划主管部门的内部事务。因此，在建立和完善法定图则规划体系的工作过程中必然面临许多困难和挑战，主要包括以下几个方面：
（一）有关组织机构和运行机制有待进一步建立和完善
建立法定图则规划体制的一个基本前提是逐步建立和完善法定图则的编制、审核、审批和咨询等方面的组织机构。除了前面谈到的市规划委员会的筹备外，我们还于今年8月正式设立了“市规划委员会秘书处”，为尽快推行法定图则开展了一系列的前期准备工作。此外，还于近期成立了“深圳市规划国土局技术委员会”，为规划审查走上规范化道路创造了必要的组织条件。
尽管如此，这还只是一个开端，诸如如何在现有的行政框架中推行法定图则的管理模式，以及如何在规划国土局三级管理架构以及地方政府（区政府）之间建立起协调运行的机制等，都还是一个悬而未决的问题。
（二）法定图则的编制和审批体制以及实施效果尚须实践的检验
虽然已经出台了《深圳市法定图则编制技术规定》，而且是在广泛磋商、交流并数易其稿最后终于达成基本共识的基础上形成了目前的送审稿，而且已是第10稿。但直到目前为止，大家对法定图则的编制内容和形式仍存在不同的看法和意见，有的甚至还很尖锐。特别是法定图则中“法定文件”的内容和形式，仍存在较大的意见分歧，有待于实践的进一步检验。
由于法定图则具有严密的法律性，它的实施必须与深圳的实际紧密结合。而法定图则的实施必须面对大量的建成区现状和已取得合法土地使用权的业主，而这些又涉及千万个部门和社会群体的利益，如何在实施过程中坚持公平、公正的原则，同时还不会造成规划对发展经济的所谓“延误”问题，都是我们时刻面对的难题。
（三）公众参与需要进一步推动和强化
应该认识到，公众参与的热情和广泛程度是与社会公众的整体素质和水平相呼应的。没有一个具有强烈参与意识的整体市民大众，是不可能指望法定图则完全和准确地反映社会大众的利益的，从而也不可能体现社会公平的思想。因此，对社会公众参与意识的培育和养护至关重要。
既然公众参与是法定图则决策公开化和监督民主化的重要实现途径。那么，在开展法定图则工作的同时，就必须下大力气建立和完善公众参与规划的渠道与机制。公众参与规划包括两个层次的工作：一是在城市规划委员会中广泛吸纳社会各界人士参与，使公众能直接参与法定图则的决策；二是通过新闻媒体的宣传和设立规划展览场所，增加公众接触规划、理解规划的机会和途径，也培养了公众参与规划的意识。同时，除了市规划委员会秘书处之外，设立例如“法定图则咨询接待处”等专门机构来收集、处理公众意见，建立公众意见反馈机制。
（四）规划管理和土地管理的关系急需进一步理顺
在规划管理与土地管理的关系方面，最突出的问题就是规划用地性质的分类与土地管理的用地分类不一致的问题，其次还有规划地块边线与地籍管理红线的矛盾，这一矛盾在我们已委托编制的法定图则项目中表现得尤其突出，这也将成为法定图则进行公众展示时人们关注的焦点。当然，这些涉及到我们整个的