力被分割开。李纲（他在“靖康之变”的开封保卫战中起过重要作用，被称为“社稷之 臣”，南宋初期也做过宰相）称之为“各有分守，所以维持军政，万世不易之法”⒂。 宋代军事权力的分割比较彻底，这使得宋代３０ ００多年里基本没有发生军事方面的
内部变乱，当然这也是使得它在军事上难得有所作为的重要原因之一。
２．文书流程
我们以文书流程为例，看一下宋代国家中枢决策机制的运转方式。
图３是日本学者平田茂树所作文书流程示意图，画的是元丰改制以后中央上下文 书的日常运转过程。
图中灰色箭头表示经由通进司呈递的常规渠道的公文流程，以及经皇帝批复的公
文运行，白色箭头反映的是一些其他的途径。可以看到这些官司有很多上行的文书。上 行文书一级一级地报上去。通过行政系统上报的同时，也要报给监察系统，监察系统要 审议文书内容。
报到不同的行政级别时，有关部门的具体负责人，像中书省的中书舍人、门下省的 给事中，可以对报告以及报告的批复内容提出意见。有一些上报的事情就在二府层次， 在宰相办公会议处理；一些比较重要的事情要呈报给皇帝。皇帝可能会加批语，这就是
“御批”；也有的时候不批具体意见，只写一个“可”，就是认可了宰相和执政提出的处理 方式。被批复的文书下达出来，逐层地分发到有关的官司去执行。
台谏监察系统有直达皇帝的途径。他们的补充或驳斥意见，不经过宰相行政系统， 直接递送给皇帝。
官员个人也可以奏进文书，对于朝廷内外事件的看法，包括在地方上了解到的社 情民意等信息在当时都被鼓励以奏疏的方式向上面呈递。官员个人的文书递到通进 司，由通进司交到宰相的办事机构，有些文书如果有必要还会往上送。也有一些臣下的 意见可能就是针对宰相，或者有一些意见不希望经过这样的行政系统层层上递，或者 比较紧急，或者比较秘密，这就要通过门司或者内东门司等机构，直接递到皇帝的殿廷 里去。有的会留在皇帝处，也有一些会批出来。
除了这些经常性的途径之外，皇帝的意见还有另外的一条下达途径，就是所谓的
“御笔手诏”：皇帝亲自批出意见，不经过正常渠道下发，而是从内中通过宦官直接送到 某个官司，交代给下面做什么事。这个途径当时被称之为“内降”。官僚政治制度的运转 不是很正常的时候，比方说宋徽宗的时候，就会很多。“御笔手诏”
“内降指挥”其实有的
并不是徽宗自己写的，但是以“御笔”为名，直接递到有关机构来执行。
宋代的士大夫对于“内降”有很强烈的抵制，当时有“不经二府，不为圣旨”的说法，
经过通进司的公文以及皇帝加注意见的公文（御批）的流程如下（用 表 示）：
文书→中书、门下省→尚书省→六曹（尚书省的六个部门）→诸案（六曹 内的部门）〔在对文书进行审查后，命令有关部门调查〕→六曹（策定原案）
→尚书省→宰相·执政之议（上奏）→皇帝（裁可）→中书省（起草诏敕）→门 下省（审议诏敕）→尚书省（施行）→官司 图３宋代文书流程示意图
拒绝承认由皇帝直接批出来的就是“圣旨”。宋仁宗是北宋历史上的第四个皇帝，也是 一个被认为比较开明的皇帝。他在位的时候，曾经在诏书里说到，如果以后有“内降指 挥”，具体部门可以拿着上奏，而不必执行。另外他也说到通过“干请”到皇帝处寻求走 后门的这些人，台谏都可以监察举劾。他表示：
措置天下事，正不欲专从朕出。若自朕出，皆是则可，有一不然，难以遽改。不若付 之公议，令宰相行之。行之而天下不以为便，则台谏公言其失，改之则易。 ⒃
仁宗庆历（１０４１—１０４８）年间，杜衍曾经做过枢密使。枢密使负责武资系列的除授， 而那时想要走后门安排一官半职，大多会安排在比较冗杂的层次上，所以负责武资除 授的长官经常面临这样的问题：有些人从皇帝那里讨到批示，希望能给一些特别的照
顾。杜衍就敢于拒绝这样的“内降指挥”。他有时会积累十几通“内降 ”，退回到仁宗面
前。当时欧阳修做谏官，他面见皇帝的时候，宋仁宗就问他：外面的人知道不知道杜衍 退还“内降”的事啊？其实还有好多请求没送到杜衍那里去，有的人来求情，我就对他们 说，杜衍那里通不过，我顶回去的比杜衍奉还的还多呢。 ⒄
还有另外一个小故事。仁宗在后宫里经常被一群下层的妃嫔宫女围着，她们“久不 得迁，屡有干请”，希望有所升迁。仁宗回答：以往没有这种典故（先例），朝廷不会放行 的。妃嫔们都不相信，认为皇帝“出口为敕，谁敢不从”？于是宋仁宗为她们写了条子，她 们千恩万谢地走了，后来果然被政府顶回来。仁宗再见到她们时，这几个妃嫔就说，谁 知道皇帝批的也不好使！ ⒅
这种情况不仅是仁宗时候有。宋神宗是北宋皇帝中一个比较有主见、相对有作为 的人，但神宗的所作所为也会受到朝臣的制约。宋朝的军队当时在陕西与西夏连续作 战，五路出兵，宋神宗为防范军权过于集中，不设主帅，这样军事协调有很大问题，加以 指挥不当，最终大败。神宗急得几天睡不着觉，甚至痛哭失声。这个事情该惩办谁呢？当 时有粮草供应跟不上的问题，所以他决定惩办漕臣（漕臣就是负责运输供应粮草的官 员）。他颁出一道“内降”，要杀一个漕臣。第二天上朝，他问起此事，宰相说，没办。他问 为什么？宰相回答说祖宗以来没有杀过士大夫——这被认为是宋代家法的重要组成内 容之一。宰相说，我们不希望从陛下开始违背祖宗的规矩。神宗沉吟片刻，说：那就刺面 配到远恶处。另一个副宰相就说，要是给他刺面，还不如把他杀了。神宗问为什么？宰 臣们说：”皇帝非常生气，“快意事便做不得一件！ ⒆当时的
“士可杀不可辱！ 结果，说：”
宰相执政群体，对于皇帝的一些主观意愿，客观上形成了很强的牵制因素。
（二）地方机构的设置
在地方机构的设置方面也贯穿着制衡精神。地方机构的设置在当时主要是两个层
次：一个层次是府州军监，主要是州；更基层的层次是县。州以上设有路，路在当时还处 于从监察区向行政区过渡的时期，不是完全意义上的行政区划。每一路基本都设有安 抚使司、转运使司、提点刑狱司、提举常平司这四个司，各司都设有自己的长官。比方说 安抚使司的长官就是安抚使，转运使司的长官就是转运使等等。但是四个司里没有一 个司是统辖管理其他诸司的。四个司都是各司其职。虽然它们的事务有交叉，都有监察 权，都可以弹劾属下的地方官，但是就本司的业务而言，各有所职。这也是一种以“事 任”为中心的分工。它们之间的协调，在当时确实也出现一些问题。这也是出于制衡，出 于相互防范而做出的安排，使地方上没有足够集中的权力，不可能搞割据分立。
府州军监是一个层级。府的规格比较高，比如像开封，本来是州级单位，但是它成
为首都，就叫做府，有点像直辖市。州府里不光有知州知府，还有通判，通判等于是州级 部门的一个副长官。而当时所有的重要文书需要正副长官联署，如果通判不同意，也不 行。所以客观上对于知州知府造成一种制约。本来全称应该叫。
“知州”“知某州军州事”
这种说法其实从前代就有，但是在宋代才落实成为正式官衔。这个“知”本来是动词，就 是这个州的事情都得让他过问、知道，其实就是都由他负责。到后来简称为“知州”，落 实成为一个官衔。县里面有知县、县令。二者主要是身份高低的区别。
（三）“官 ”与“差遣
”的分离：宋代设官分职制度的特色
宋代的设官分职制度和其他朝代最突出的不同就是“官”和“差遣”的分离。“官”可 以称为“本官”标志一个官员的身份品位。才是官员的职事，是他真正的任务。 ，“差遣” 《宋史 ·“总序”有一段简明的概括：叙位著，
职官志》里，“官以寓禄秩、职以待文学之选， 而别为差遣以治内外之事。
”本官是决定一个官员基本级别、基本工资、基本序列位次 的依据。《宋史·职官志》所说的“职”和现在的意思不一样，在宋代是指殿阁学士，比方 说龙图阁学士、集贤殿学士，“职”是，
等等。证明你在文学方面有突出特长，“文学之选”
而且是一种很清高的名分。“差遣”则是负责处理内外不同事务的实际职任。
可以举一个很简单的例子：京剧《铡美案》里包公有一个著名唱段，第一句是“包龙
图打坐在开封府上”。称作“包龙图”，是因为包拯在当时做过龙图阁直学士，这是他的 “职”，反映他是文学之士，是进士出身、有文学方面的才能，而且表明他所在的职位是
重要而清高的。但是他这个龙图阁直学士只是一种身份标志，他并不到龙图阁上班，他
的差遣是“知开封府 ”，也就是开封的知府。这样一种形式上的错位，是由宋代的“官” “职”的分离造成的。
“差遣”
从“官”和“差遣”的分离来看，在宋代官僚政治制度实践过程中，这个体系的应变
色彩比较浓，但是也造成一些混乱。如果不了解当时的官制，就无法判断这个官员究竟
是干什么的。
下面再举一个例子。欧阳修的《泷冈阡表》列出了欧阳修的系衔：推诚保德崇仁翊
戴功臣、观文殿学士、特进、行兵部尚书、知青州军州事兼管内劝农使、充京东路安抚
使、上柱国、乐安郡开国公、食邑四千三百户、食实封一千二百户。
这里的“推诚保德崇仁翊戴功臣”是一种荣誉的称号。是清高的文 ，“观文殿学士”
学之选。和有什么不一样呢？殿学士身份更高，大多是担任
“观文殿学士”“龙图阁学士”
过二府首长的人。是自唐代延续下来的散官阶，“行兵部尚
“特进”它决定官员的服色。