第三节 事业单位
一、事业单位的内涵
事业单位是指国家为了社会公益目的、由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办视的，从事科学、教育、文化、卫生等活动的社会服务组织。
二、事业单位的主要特征（三方面）
（一）从事社会专业服务是事业单位的主要职责：承担的社会服务是全方位、多功能的。
（二）绝大多数事业单位是以脑力劳动为主的知识密集型组织，提供的服务以知识和精神产品为主。 （三）在管理体制上，绝大多数事业单位依附于党政机关，实行条条管理。
三、事业单位与其他社会组织的区别
（一）事业单位与行政机关：①性质不同，行政机关是代表国家行使行政权力的机构；事业单位是从事某一特定领域社会服务活动的实体组织。②职能不同，行政机关是依法管理国家和社会事务；事业单位是提供某种服务满足人们的社会文化生活需求。 （二）事业单位与企业：
①活动性质不同，企业从事商品生产、流通、经营和服务性活动，以生产物质产品为主要劳动成果；事业单位从事非生产性活动，以生产精神产品和知识产品为主要劳动成果。 ②活动目的不同，企业以盈利为目的；事业单位以社会公益为目的。
③成立条件不同，企业需依法登记取得企业法人资格才能从事生产经营活动；事业单位是依法批准设立，从事有关业务活动。
（三）事业单位与社会团体：
①组成形式不同，社会团体是由公民自愿组成，实行会员制的非实体组织；事业单位是由特定机关审批，按照专业服务的需要确定其组织形式的专业技术实体。
②设立宗旨不同，社会团体是实现会员共同意愿；事业单位是为了社会公益。
③设立程序不同，社会团体经依法登记取得社会团体法人资格后成立；事业单位经审批机关审批后成立，在依法进行事业单位法人登记。
（四）事业单位与民办非企业单位：
①举办主体不同，后者的主体是企事业单位、社会团体、其他社会力量及个人；事业单位主体是国家机关和特定社会组织。②资金渠道不同，民办非企业单位是非国有资产；事业单位是纳入国家预算管理的。
四、事业单位的类型（P297 ）
五、我国事业单位目前存在的问题及改革
（一）我国事业单位存在存在的问题
1.管理体制不顺，缺乏生机和活力。①行政职能延伸到事业单位，以事代征政，混淆事权；②事业单位事务交由政府，政事合一，导致政事职责不分、职能交叉、机构重叠、关系不顺；③管制过死、管理方式手段单一。④政府包揽过多，抑制社会民间多渠道办事业。 2.财政负担沉重，事业单位面临困境
①国家财政承担无限责任，致使财政负担加重。②事业单位本身支出范围过大，经费供给渠道有限 3.布局结构不合理，资源浪费严重
①事业单位布局分散，职能交叉，低水平重复设置，形不成规模效益，人力、物力、财力和信息资源造成了极大浪费。②各单位各行其是有余，政府统一组织协调不足，造成政出多门，效率不高。 4.法治不完备，运行不规范
目前我国缺乏适用于事业单位的专门法规，事业单位的运行得不到法律的有效保障和监督。 5.政府职能的明显“越位”
①政府与市场中介组织的责任边界不清，权力扩张。②政府机构职能越位责任缺失，造成政府公信力下降。 6.事业单位社会化服务功能“缺位”
多数事业单位定位为“准政府”，行政方式带有浓厚的行政色彩，适应不了市场经济需求。 （二）事业单位的改革
总的指导思想：遵循政事分开、事业单位公益化的方向，建立其符合社会主义市场经济需要、符合事业单位自身发展规律、充满生机与活力的管理体制、运行机制和自我约束机制。
改革基本思路：按照事业单位公益性的基本要求，建立科学的总体布局，坚持社会化的发展方向，推进多样化的分类管理，实行制度化的总量管理。
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第四节 公共企业
一、公共企业的社会性质及分布
（一）公共企业及其存在的必需性
1.公共企业的“公共性”表现在：①公共企业必须承担公共性社会责任②政府能对企业的决策权进行干预③国家作为股东，以出资的份额承担企业经营产生的盈利或亏损 2.公共企业存在的必要性：
①公共企业以社会效益和公共利益为目标，为资源在社会优化配置创造必要条件；
②公共企业是构成公共经济部门的重要组成部分，只有公共企业与其他公共组织协调配合，才能共同完成满足社会利益的需要，实现符合公共利益的社会资源配置任务；
③市场经济条件下，公共企业是特殊性质的企业，他负有一定的公共政策义务，是政府克服市场失灵、实现宏观调控的一种工具。
（二）公共企业分布的领域（P301）
二、公共企业的社会功能
1.提公共物品：政府提供公共物品或混合物品的重要途径是建立公共企业，如关系到社会整体福利的大江 大河治理工程，重点防护林工程、城市公交系统等。
2.实现产业结构协调：采用政府投资的方式建立公共企业，大力发展基础设施，实现产业结构的协调，对促进经济稳定发展起到积极作用。
3.缩小地区差异，保持社会稳定：政府在经济落后地区建立公共企业，发展基础产业、基础设施，来实现区域间的经济协调发展，对促进社会的政治稳定具有重要意义。
4.纠正自然垄断：自然垄断是规模经济造成的，规模经济是指某些行业具有生产量越大，平均成本越低的特点。如果政府不进行干预，自然垄断者就会通过控制产量，提高价格来谋取超额垄断利润，从而损害消费者的利益。需要建立公共企业，进行公共生产来纠正自然垄断。
5.缓解经济的周期性波动：公共企业直接受政府控制，一定程度上实现了生产与经营的计划性，克服了一般私人企业在生产经营方面所具有的某种盲目性和无政府状态，其运营体现出反周期性特点。
6.强化政府的宏观调控作用：公共企业广泛分布在能源、交通、通信、银行等基础设施和公用事业部门，有利于政府贯彻干预经济的政策意图，克服市场在宏观经济领域的失灵。
7.推进技术创新，提高科技水平：依靠国家力量投资、建设公共企业，在高新技术领域弥补私人企业人力、财力不足的缺陷，承担起大型科研项目的开发和应用，不断提高国家的科学技术实力，以及科技创新能力。
三、政府对公共企业的管理
1.政府有关部门以国有资产所有者身份形式所有者权能。
包括两方面内容：（1）控制公共企业的重大人事权；（2）控制公共企业的重大经营决策权。 2.实行分级所有、分类管理
（1）从纵向上看，各级政府间有明确的财产边界，上级政府对下级政府所拥有的财产无权支配，简化了国有资产的委托代理环节。
（2）从横向上看，根据企业性质、财务关系等标准把公共企业分为两大类，即垄断性公共企业和竞争性公共企业，根据各自特点采取不同管理方式。①垄断性公共企：业直接管理方式，控制程度较高，企业的自主权相对较少；②竞争性公共企业，政府基本上不直接控制，给予企业充分的自主权。 3.严格依法管理企业
国家通过制定完备的法律法规来加强对公共企业的管理，政府则必须严格依照法律管理企业。 4.实行严格的资产管理（1）国会等立法机构对行政部门和企业的监管。
（2）国家审计机关对公共企业的监督。（3）政府主管部门的监督。
四、公共企业存在的问题及改革
（一）公共企业存在效率不高等问题。原因：
1.产权关系不明确，从而造成公共企业经营管理中的权力与责任不对等。
2.资产安全与效率之间存在矛盾。对公共企业实行严格的决策管理程序有利于保证国有资产的安全，但限制了企业的自主权也就降低了企业责任人的义务，同时，也限制了企业采用一般企业可以采用的、某些灵活的市场竞争方式和手段，这必然降低了公共企业的经济效率。
3.预算约束软化。①企业预算约束是指以收抵支的财务原则对企业经济行为的制约作用，如果企业的经济活动经常违反收支相抵原则，在收不抵支的情况下可以通过豁免税收、获得补助等方式加以补偿，那么企
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业的预算是软化的。②公共企业的预算是软化的，它的资产是由国家无偿投入的，国家财政对企业的债务负有连带责任，若企业亏损可要求政府提供保护，采取救助措施。由于政府对公共企业提供保护，企业没有竞争压力，就没有提高效率的动力，从而造成低效率或无效率状态。 4.预期目标多元化。①公共企业目标多样性，公共企业经理人员的报酬难以与企业经营绩效直接联系起来，因此，他们缺少必要的压力和动力去经营管理好企业。②同时，公共企业致力于实现社会政策目标，影响到其他利润目标的实现。
从中国公共企业的运行实践上看，以国有企业为代表的公共企业存在问题有：规模过大、结构不合理、经营管理不善、经济运行质量和效益不高、企业“内部人”不当谋利、国有资产大量流失等。 （二）公共企业的发展与改革
1.正确认识市场经济条件下公共企业的职能和目标：①职能是：弥补市场失灵、稳定宏观经济、促进经济发展；②主要目标不是利润目标，而是其他社会政策目标。 2.公共企业的国模和运行应与其职能和目标相适应
公共企业不是普遍运用的企业组织形式，其数量、规模必须控制在一个合理的限度和范围内。 3.调整国有经济布局，对公共企业进行分类改革
（1）对极少数关系国家安全和社会稳定的特殊行业，如军工、航天等，实行国家独资独营模式。 （2）对提供公共产品的公用基础设施行业，如供水、供电等，采取国有国营模式。 （3）资源型企业和基础产业部门，如能源、矿山等，采取国有国控模式。
（4）处于一般竞争性行业中的国有企业，尤其是中小型企业，实施民营化改革，主动采取退出战略。
第十一章 当前公共管理的若干热点
第一节 电子政府
一、电子政府及其产生的背景
（一）电子政府的内涵
电子政府，指政府有效利用现代信息和通信技术，通过不同的信息服务设施，对政府机关企业社会组织和公民提供自动化的信息和其他服务，从而构建一个有回应力、有效率、负责人、具有更高服务品质的政府。电子政府的精髓在于利用现代信息和通信技术，构建一个跨时间、地点、部门的全天候的政府服务体系。 （二）电子政府的特征
1.重视现代信息科学在政府管理中的地位。 3.政府信息具有公开性和可获得性。 2.建立政府与民众之间的互动回应机制。 4.更有效率。 （三）电子政府产生的背景
1.信息时代的来临为电子政府提供了机遇。
（1）社会生活的高度复杂化，要求政府管理必须采取信息化方法。
（2）产业结构高新技术化和劳动智力化，对政府管理信息化提出了新的要求。 （3）信息技术普及背景下公众的政治参与，要求政府管理的信息化。 （4）政府运行的成本效益的提高，要求政府管理的信息化。
2.信息技术的发展为构建电子政府创造了技术条件。信息技术，是建立在现代科学基础上的获取、传输、分析、处理、显示和分配的技术，是现代高科技的核心和先导。
二、电子政府产生的主要内容（三部分）
（一）办公自动化：尽量可能地利用先进的科学技术，特别是信息技术手段，以非手工劳动的方式完成办公业务活动，使人们的一部分办公业务物化于人以外的各类现代化办公设备，并由这些设备与办公人员构成服务于特定目的的人—机信息处理系统。
（二）网上政府：指政府为适应社会和科技发展的潮流，以实现办公自动化和资源共享为目标，在行政管理体制、职能和方式不断做出适应性改革和转变的基础上，利用信息技术，在网络上建立一个虚拟政府，以加强和完善政府的管理职能、提供公共服务的过程。
（三）电子政务：是各级政务部门以信息网络为平台，综合运用信息技术，在对传统政务进行持续不断革新与改善的基础上，实现组织结构和工作流程的优化重组，将其管理和服务职能进行集成，超越时间、空间界限，打破部分分割的制约，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际标准的管理和服务，实现公务、政务、商务、事务的电子化、网络化和一体化管路和运行。
三、电子政府的国际发展（P317）
（一）美国的电子政府。
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1.两点注意事项：（1）强化信息技术的领导（2）建立电子化政府
2.三项目标：（1）建立起政府资源共享的全国性远景计划（2）增进信息技术的发展已建立现代化的 “电子化政府”（3）强化信息技术的领导能力 （二）英国电子政府的发展
1.目标：①提供更好、更有效率的服务；②改善行政的效率与公开化；③提纳税人看紧钱包。 2.原则：选择机会；信任；可取得性；效率；合理化；信息公开；电子安全。 （三）日本电子政府
1.重点：①行政信息的电子化；②信息提供的高度化；③信息流程的顺畅化；④行政手续的便捷化。 2.推动基础与准备方针：①行政信息的电子化及其高度利用；②行政信息流通之通畅与整体运用；③提高公共服务质量；④信息系统及执行环境高度化；⑤通信网络高度化。
四、电子政府在中国的发展。完善我国电子政府的做法：
1.公开政府信息，建设开放政府。
2.抓好基础设施建设，构建电子政府的运作平台。
（1）抓紧政府信息和通信网络的建设。（2）继续推进政府上网工程。 （3）建设政府公用电子资料库实现公共信息资源的共享与充分利用。
3.推进政府业务电子化。用现代信息和通信技术代替传统政府机关的办事方式和手段，逐步推进电子公文、电子邮件、电子采购电子公共事业服务和社会保障服务等，促进政府信息流通，提高施政效率与效能。 4.建立法律、法规保障体系。涉及政府信息的立法，范围十分广泛：信息公开；信息保护；信息存储管理与内部传递；信息获取等。
5.加强培训与教育，逐步提高公民的现代信息意识和通信技术水平。 （1）加强公务员的培训；（2）抓好中小学计算机知识的普及。
第二节 公共危机管理 一、公共危机概述
（一）公共危机的内涵：指由于缺乏准确预测和有效预防而发生的某种突发性事件，对公共秩序形成极大冲击、对社会造成极大破坏，对不特定人群的生命财产构成极大威胁，明显危及公共安全，需要政府动员社会采取紧急措施加以应对的危险状态或危险事件。 （二）公共危机的分类
1.危机产生的诱因划分:（1）内生性危机：由于组织管理不善引发的危机。（2）外生性危机：外部环境变 化给组织带来的危机。（3）双生型危机：组织外部环境变化和内部管理不善交互作用的结果。 2.危机发生的领域：政治危机、社会危机、宏观经济危机、生产危机、自然危机。
3.危机中不同利益主体:（1）一致性危机：危机情境中，所有相关主体具有同质利益的要求。 （2）冲突性危机：各相关利益主体具有不同的利益诉求。 4.危机发生的不同方式
（1）渗透性危机：指表面似乎一切正常，但实则事态发展缓慢，只有部分知情人士能感知到危机。 （2）定期性危机：指牵涉部分组织人员的、按照时间间隔发生的危机。 （3）突发性危机：指完全无法预料爆发时间但构成损害的危机。 5.危机造成的不同后果
（1）有形损失危机：直接带来人员伤亡或重大财产损失的危机。
（2）无形损失危机：危机的发生严重损害了组织形象，如不采取措施，会造成更大有形损失。 6.危机发展的速度
（1）龙卷风性危机：发生突然，但会很快平息，不会给社会带来长久影响。 （2）腹泻型危机：逐渐发展酝酿，爆发后很快结束。
（3）长投影型危机：突然爆发。后续影响深远，长时间不能平息。
（4）文火型危机：开始缓慢，后逐渐升级，甚至没有爆发的过程，但结束也很缓慢。 （三）公共危机的特性
1.发生的突发性和不确定性；2.决策的紧迫性和无序性；3.传播的公开性和扩散性4.结果的危机性和破坏性 （四）公共危机的诱发因素、发展周期、发展趋势
1.诱发因素：社会因素、自然与环境因素、国际因素、政治因素、经济因素、文化因素。 2.发展阶段：潜伏期、爆发期、持续期、解决期、善后期。
3.发展趋势：①诱发公共危机的因素不断增多，危机发生的更加频繁；②公共危机的种类日益增多，危害
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性呈增长趋势；③公共危机信息扩散速度加快，波及的范围越来越广；④单一性公共危机事件减少，符合性公共危机事件增多；⑤地区性危机事件减少，跨国性危机事件增多。
二、公共危机管理概述
（一）公共危机管理的内涵与特征
1.公共危机管理又称“政府危机管理”，是政府针对公共危机事件的管理，是解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题而直接采取的对策和管理活动——即政府部门或其他公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机和处理已经发生的危机，以减少和消除危机的危害，甚至将危及转化为机会，保护公众人身财产安全，维护国家和社会秩序的正常稳定。 2.公共危机管理的特征
（1）主体的整合性：强调统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的危机管理机制。
（2）处置的时效性：以预防为主是最主动、积极的危机管理态度；一旦发生，在最短时间内处理得当， 做到危机不扩大、不升级、不蔓延。
（3）过程的阶段性：危机管理的一套系统的过程和循环，分为疏缓、准备、回应、恢复四个阶段， “回应”是最核心、最具挑战力的活动。
（4）手段的强制性：管理过程中，政府运用行政紧急权利，采取一系列紧急措施，包括即时行政强制措 施，必要时中断某种法律法规的实施，暂停或限制部分公民宪法权利。 （5）技术的专业性：更多技术性风险导致的技术灾难频发，危机管理的技术含量逐步提高。 （二）公共危机管理的过程（四个阶段）
1.疏缓、检测阶段：危机的疏缓包括消除或减少灾难出现的机会或影响的一切活动。该阶段是危机管理的前提，作用是发现违纪的存在，为防范危机提供依据。
2.准备、预警阶段：指做出计划，已确定在危机出现的时候如何有效的应对，包括危机规划、危机训练、危机的资源准备和储备。该阶段是危机管理的关键，能够以最小的成本取得最大的利益。
3.应急处理阶段：对已发生的危机，政府部门根据事先制定的应急预案，采取紧急行动，通过各种反危机措施，控制或解决正在发生的危机，尽力减轻危机的损害，保护人民生命、财产安全。该阶段是核心，整个过程中最复杂、最困难的阶段，要求人们做出快速、有效反应，及时制止危害蔓延。 4.评估恢复阶段：
对危机造成的危害和影响进行评估，在此基础上通过各种措施，恢复正常的社会秩序，做好重建工作。 （三）公共危机管理的原则
1.美国坚持全面紧急事态管理，含义包括：①对各种类型的灾难及其后果实施管理；②对所有紧急事态管理的参与者实施统一协调与领导；③对紧急事态的全过程或生命周期实施管理；④对全国各级政府、各种组织的所有合适的资源实施统一调配与使用。 2.我国公共危机管理中坚持的原则
（1）生命第一、以人为本的原则；（2）第一时间、效率优先的原则；（3）信息畅通、协调一致的原则 （4）以防为主、平战结合的原则
①树立危机意识；采取预防措施，做好防范工作；②平战结合：指平时危机的预防管理与危机爆发的应急管理相结合，实现其组织体制、工程建设、准备应急、指挥程序等方面的有机统一。 （5）分级管理、适度反映的原则
①对危机本身的分级管理；②按照公共部门等级进行划分，有中央政府和地方政府
（6）依靠科学、保障有力的原则。①决策时充分发挥专家作用，依照客观规律办事；②有科技支撑
三、公共危机管理的运行机制（P330）
（一）公共危机预警机制：1.培养危机意识；2.进行危机监测；3.编制应急预案；4.发出危机预警。
（二）公共危机处理机制：1.快速反应机制；2.高效沟通机制；3.高校信息管理机制；4.科学危机决策机制。 （三）公共危机善后机制：1.恢复与重建机制；2.评估与反馈机制。
第三节 公共管理新模式的探索 一、单一模式论
（一）企业型政府 1.企业型政府的含义。企业型政府（Businesslike Government）：是与“官僚政府”（Bureaucratic Government）相对应的一种政府状态，是指政府部门由一群富有企业精神的公职人员（被称为“公共企业家”，Public Entrepreneur）组成，他们能够运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。
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