1.将组织目标按组织体系层次和部门逐步展开，直至每一个组织成员。
2.组织体系中的每个层次、每个部门、每个成员均可以根据自己的部门、层次、岗位分工和职责要求，结合初步下达的目标进行思考分析，最终提出自己的目标。
3.组织将自下而上的目标与下达目标比较，分析差异，征询下级意见，再进行修订；然后再下达，下级各方仍可以修正。
（三）目标完成检查和业绩考评
1.目标管理核心思想：把目标分解下达后成为组织内每个层次、每个部门和每个单位的工作业绩衡量标准。目标管理全过程的最后工作：根据初期下达目标对各方工作业绩进行检查和考评。 2.业绩考评的两种方式：①组织各层次各部门各成员的自我考评
②组织的上级部门对下级部门及组织成员进行考评
三、目标管理的实施
（一）实施目标管理的前提
1.组织成员自我管理能力较强；2.组织具有统一的价值理念；3.组织高层领导重视。
（二）有效地设定管理目标 。1.定性目标向定量方面转化；2.长期目标的短期化；3.目标实施的资源配合。 （三）目标管理的具体实施：分4个阶段：计划、执行、检查、改进。
为了发挥目标管理的潜在优势，防止出现理论与实际的脱节，管理学家韦里奇（1985）归纳出 15 项指导纲领，作为实施目标管理的指引。（P217）
1.目标管理与生产力改善方案必须仔细规划。 2.方案的参与者必须事先准备。
3.目标设定者需要指导纲领的协助。 4.目标体系必须能够被了解。 5.目标的达成可能无法正确反映绩效 6.目标的时间周期最重要 7.目标设定的主管人员在设定目标与执行方案等任务中起着重要作用。 8.将目标直接运用与报酬系统会引起负面的边际效果。 9.目标管理亦有缺乏弹性的可能性。 10.管理系统应加以监测并且在开始时要保持稳定。 11.组织氛围必须支持生产力的追求。 12.高层主管人员应积极投入设定的所有目标并传达到组织的较低层级。
13.管理的生产力需要加以衡量。 14.高层管理人员必须对目标管理与生产力改善作出承诺。 15.目标管理必须被视为一个管理系统。
四、目标管理的优缺点和在公共部门应用的局限
（一） 1.目标管理的优点：
①激励明显。各层次部门成员致力达成使目标为内在激励、目标实现并获得报酬，激励效用更大。 ②管理有效。结果式管理：只分解目标，不规定方式手段，留出创新空间，有利提高组织管理效率。 ③任务明确。明确组织目标、结构体系、分工合作及各自任务；实施过程中发现缺陷并及时改进。 ④控制有力。作为控制方式，目标受到检查督促；考核体系为组织高层监督提供依据。 ⑤自行管理。引导组织成员实现自我管理。
1.目标管理的缺点：①容易注重短期目标。忽视长期目标。 ②设置目标存在困难。制定真正可考核可度量的目标十分困难； ③难以权变。执行中为避免组织混乱，目标不能改变，使组织运作缺乏弹性和适应力。 （二）目标管理在公共部门应用的限制
1.公共部门所处环境较私部门复杂多变，目标管理运用范围和程度受到一定影响。 2.目标管理存在信任问题，研究表明，官僚体制中建立信任很不容易。 3.公共部门目标往往比较模糊，不易量化，其结果也不容易衡量。
4.目标管理实施常以一年或少于一年为周期，强调短期目标管理，易忽视长期目标发展规划。
第八章 公共管理的责任与监控
第一节 公共权力与公共责任 一、公共权力与公共责任
（一）公共组织发展及公共权力的形成 ：公共权力是公共管理者或公共组织影响其他个体或组织的能力。 （二）公共权力的内涵及其特性。1.公共权力的内涵
①公共权力的拥有者是全体社会成员，而行使者是公共管理者； ③公共权力的最终作用对象是公共事务。 ②公共管理者获得的权力是由全体社会成员授权赋予的合法权。 ④公共权力的目标是谋取公共利益。 2.公共权力的特性：与一般权力相比具有：
①社会性：公共权力属于全体社会成员，基本职能来源于社会并服务于社会，具有广泛的社会影响。 ②政治性：公共权力是为统治阶级服务的，政治过程表现为对公共权力的争夺。
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③工具性：公共权力是争夺利益、达到目的的有效工具。
④独立性：表现在公共权利与公共利益的分离。可以有益于公共利益，也可以对其有害。 ⑤多元性：公共权力可以由不同主体行使，具有多种社会功能，产生多种社会效果。
（三）公共权力与公共责任的统一。公共组织获得直接或间接授权的同时也承担着相应的责任。公共组织目标是服务于社会公众。负责的前提条件是：不滥用职权；且权力行为者能够承担责任。 二、公共责任的性质与落实
（一）责任的概念：主观责任：忠诚良知认同，是道德的反映。客观责任具体形式：职责和应尽的义务。 （二）公共责任的性质
1.它是一种任务。落实责任时必须明确具体任务；
2.它是一种义务。接受权力就需承担为社会谋取利益的义务，这是公共责任目标导向的要求；
3.它是监控与约束的条件。公共责任是对公共权力行使过程监控的前提条件，是对公共权力约束的基础。 （三）公共责任的落实
1.公共权力与公共责任应权责对等。公共责任的分配应清晰明确，分配关系是公共责任与公共权力对应，即拥有多大权力必须相应课以多大责任。
2.公共责任与公共权力的落实必须通过监控方式实现。监控是监督和约束公共权力行使过程，评价公共权力作用效果、落实公共责任的有效方式；
3.落实公共责任必须具备相应的客观条件。不具备客观能力的，不赋予其公共权力。
4.公共责任的落实需要兼顾客观责任和主观责任的落实与监控。完善法制、重视思想道德教育和宣传、树立良好社会风尚，做到以“德”治国。
第二节 公共权力的监控 一、对公共权力监控的含义
（一）对公共权力监控的基本含义：指包括公共管理组织内部和外部的各种监控主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合理性、合法性和有效性进行监督和控制。强调内涵：
1.对公共权力监控的主体是多元化的。2.监控对象是具有公共权力的所有公共组织或公共管理者。 3.监控的内容是公共权力的合法性、合理性和有效性。
（二）对公共权力监控的对象及方式： 1.对象：针对具有公共权力的组织和个人 2.对公共权力监控的方式
①主观控制（内在控制）：公共管理者内化的态度、价值观、信仰形成对自身的控制力。 加强控制的手段：思想交易、培训、创造良好办公室环境和氛围。 ②客观控制：公共管理者外部因素对行为的约束或影响（如法律法规、规章制度、工作程序、公众监督等）。
二、公共权力监控的机制
（一）公共权力监控机制的必要性
对公共权力监控的实质：对拥有公共权力的公共组织或个人进行监控，防止其滥用权力，保证公共组织目标的实现。主要是对政府权力机关及其管理者的监控。监控的必要性包括：
（1）公共管理者受自身认识水平局限，公共权力行使过程无法正确判断，需要外界监督纠正。 （2）公共管理者具“经济人”特点，失去权力监督会利用手中的权力牟取私利，损害公众利益。 （3）公共权力监控机制建立，要考虑监控效率（降低成本提高效果）和监控方法的科学化。 （4）对监控者必须赋予相应的权力，同时对监控者也要实施监控。
（5）监控者应建立有效信息收集和处理系统，使监控活动更准确、有效。 （二）公共权力监控的类型和机制
1.公共权力监控的类型，角度不同划分：
①权力过程：立法监控、执法监控、司法监控；
②监控主体：立法组织、审判组织监控、监察组织监控、群众组织监控、新闻单位监控、公民监控； ③隶属关系：上级对下级（上行监控）、下级对上级监控（下行监控）、同级之间监控（横向监控）； ④监控手段：立法监控、法律监控、执法监控、舆论监控； ⑤权力职能：财政监控、审计监控、税收监控；
⑥时间范围：事前监控、事中监控、事后监控或宏观监控、微观监控。 2.公共权力监控机制（监控体系）：
①监控、与有效监控：建立有内在联系和规律性的监控方式。
②公共权力监控机制是在严密的法律体系基础上建立起来的，即依法监控；是公共权力相互作用的结果；
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公共权力组织既是监控主体又是监控对象，同时具有双重角色。分为外部监控和内部监控。 （三）外部与内部监控机制
1.外部监控机制：是整个公共组织运行机制和组织形式的综合表现，反映公共权力的分配关系，公共组织地位和作用及其受到的制约。 包括：
（1）立法监控：监控宪法的实施，监控立法组织制定的法律和法规的贯彻执行，监控行政法规的合法性，处理其他公共组织之间的争端等。 我国人民代表大会监督政府的方式和内容：听取审议政府工作报告，审查批准国民经济计划财政预算决算，审查政府法规，决定和命令，视察检查，受理申诉检举，罢黜职务等。 （2）司法监控：当行政部门实施法律需要协助时，当一项争端的发生并非行政者的权限所能解决时，或者当行政者在工作过程中有侵犯人民的合法权益时，这时候需要司法的介入。
（3）政党和社会团体监控：政党和社会团体是公共组织外部监控机制中的重要组成部分。 （4）社会监控：指社会公众对公共权力行使过程的监控，又称为群众监督。
（5）舆论监控：随着社会的发展与进步，成为社会调控公共权力关系的重要手段。
我国舆论监控的进步：①舆论监控逐步得到了法律的比较坚实的保障。②加强舆论监控的内容写进了党和 政府的有关文件。③舆论监督你的制度化和法规化初见成效。
2.内部监控机制：反映自身监控过程，目标是保证公共权力行使的统一，提高公共权力活动的效率。 （1）结构监控：最主要的内部监控形式，指与公共组织结构形式相关的监控机制。包括两种类型：纵向监控（垂直监控）：与公共组织直线结构形式相联系，调整组织内部服从命令和横向监控（职能监控）。 （2）纪律监控：对公共组织内部的规章制度执行情况进行监控； （3）法律监控：对国家行政机关的监控。 3.对公共权力监控的原则
①合法性原则：被监控者与监控主体行为都要符合国家宪法、法律及政策要求。
②公正性原则：遵循“公开公平公正”原则，实施过程中，对待不同的监控对象采用统一的监控标准， 做到监控信息公开，接受全社会的监督。
③经常性原则：监督不是临时性工作，而应贯穿于公共权力行使过程的始终。监控行为和监控方式 应遵循制度化和经常性原则。
④广泛性原则：监控主体的多元性以及监控客体和监控内容的广泛性。
⑤系统性原则：建立一个制度化的、协调的公共权力监控机机制是提高监控绩效的保障。
三、公共权力的监控方法
1.指导：上级对下级局机关和个人进行业务和工作方式的指导，尽量避免下级机关和个人走弯路， 提高公共权力的影响力，最终实现公共组织目标的一种方法。
2.绩效考核：是对公共管理者行使公共权力行为结果和过程的一种评价，是调整公共权力与公共责 任关系的重要手段。
3.工作汇报：下级定期向上级管理者反映工作情况的一种方式，也是上级了解下级公共权力使用情 况和公共责任落实情况的手段，上级发现问题，责令下级予以纠正。
4.预算与审计：预算实施前控制，节约公共权力运行成本，合理运用公共管理资源；审计是事后控制， 对公共权力运行结果进行审计，主要是对公共部门财务状况进行审验，保证公权力运行过程高效、廉洁。 5.审核与批准 ：上级公共管理组织（或个人）对下级公共权力部门的运行过程进行事前查验的方法， 是对监控者的未来行为进行预测、判断和作出决策的过程。
6.视察与调查：目标是了解被监控对象的情况，以便作出调整性策略。
7.质询：咨询者一个人或集体名义，一般通过书面形式，对于政府的某项决策，向行政机关领导提出询问 或质问，并要求答复。
8.受理申诉和控告：申述与控告指监控主体对公共权力机关（或个人）在执行公共权力过程中，损害公共 利益的行为提出法律诉求。受理申述与控告的部门是纪检监察部门和司法审判机关。
三、正确处理对公共权力监控中的问题
（一）公共权力监控中存在的问题 1.对被监控者实施监控的问题：
①专业知识与信息不对称；②专职地位的优势；③人事制度的保护性质 ；④被监控者设法逃避监控 反监控法则：被监控者出于各种目的，如扩大公共权力、以权谋私、为自己的利益集团谋利益等，往往会设法逃避受到的监控。
2.对监控者实施监控的问题：
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①监控者内在动力不足②对监控者的公共权力的监控与约束 ③监控者之间的协调。 3.政治指导的监控手段缺乏；
4..组织结构和功能的分割问题：公共组织的权力、结构和功能分隔，政府功能与职能交叉重叠，需要不同机关彼此分工配合，产生了行政责任的多头问题，责任不易明确。
5.公共权力的监控成本问题 ：公共管理范围庞大，大量成员从事各种活动，花费经费，监督困难。 （二）正确处理监控中的问题
1.建立监控机构：在公共组织自我监控和相互监控的基础上，建立独立的、专门的监控机构。减少来自监控对象的干扰和约束，确保独立行使监控权，提高监控绩效。
2.完善监控机制：完善监控制度，将监控纳入法治轨道。①使监控制度化，以使监控在宪法和法律的范围内运行②建立利益机制，使监控者的监控效果与个人利益联系在一起。
3.提高监控机构绩效：降低监控成本，提高办事效率；改进监控技术和方法。 4.发挥社会监督的作用：（1）社会公众参与监督：（2）舆论监督
第九章 公共管理中的政府角色
第一节 政府的含义、性质与职能。 一、政府的含义与性质
政府：国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。 政府也可指那些不以营利为目的、旨在追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动。 包括：中央与地方行政机关；行政首长；政府普通公务员。
二、政府的职能与职权政府职能：指政府机关在公共管理活动中的基本职责与功能。
政府职权：指某一职位依法具有的权力，这一权力是由法律所规定的，与一定职位相联系。 1.中央政府的职权：（1）制定行政法规和发布行政命令（2）提出各项议案（3）组织领导 （4）管理指挥（5）监督审计（6）全国人大及其常委授予的其他职能
2.地方各级人民政府的职权：①行政执行②发布决议和命令③组织管理④安全保障维护⑤监督审计 三、政府职能的有限性
1.能力限度：政府是否具备承担某些社会或市场管理的能力，若超出范围，则不予干预。
2.效率限度：在市场机制、社会组织和政府行政具有相同调节能力的条件下，应当有成本—收益比较问题，行政干预应当以效率最高为限度。
3.合法限度：如果现存的市场机制、社会组织和政府行政在技术上都有能力，在经济上都能以低成本来满足特定的需求，那么就由更符合法律与公正原则的形式来承担。
第二节 政府与市场的关系 一、政府与市场的区别
（一）运行目的 ：①政府运行的目的：是提供公共物品和服务（如法律、规则、制度、福利、安全等）。 ②市场运行的基础是交换，市场交换与其他社会生活交换根本区别：市场是配置资源的有效途径。交换的目的是互利，前提是拥有持有物的所有权。 （二）运行方式及特点
①政府的运行方式，主要是通过财政税收政策、货币政策、技术贸易政策等来调控市场运行，通过各种法律的制定和执行来规范、约束各个市场主体及其行为。政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性和非盈利性等特征。相对于市场，政府运行还有层次性与时滞性特点。
②市场的运行方式及特点为：市场行为包括市场主体者（独立的生产者和消费者）行为和市场机制，市场行为的作用主要是通过价格机制来实现的。市场信息传输效率高、适应性强、行为简便、组织容易革新，遵循平等基础上充分竞争的行为准则。 （三）运行的结果：（都存在两种情况）
①政府运行结果可能是资源的有效配置，或者是资源浪费；可能是公共物品供求平衡或不平衡。 ②市场运行结果：资源有效配置，社会秩序协调；损害社会整体利益并引起社会秩序混乱。 （四）担负的职能：
1.政府最主要职能是提供公共物品，政府在市场方面担负的职能包括：
（1）为市场交换界定产权，为其确定交易规则，为市场主体最大限度降低交易成本创造条件。 （2）政府应具有监督约束经济主体的功能。
（3）政府应具有维护社会正义的功能。 （4）政府应具有宏观调控的功能。
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2.市场行为：指由价值规律的作用，市场通过价格变动和供求变化，自发配置资源的过程。 担负的职能有： （1）有效配置社会资源，满足人们私人物品需要。
（2）传递生产者消费者所需价格信息，减少当事人行为决策的不确定性，提高经济活动效率。 （3）微观调整优化经济结构。（4）参与部分公共物品与服务的提供。
二、政府与市场的联系：市场和政府对经济生活的作用的不同组合情况：（P153举例）
1.市场有效，政府也有效，但是两者的结果和目标不同。 2.市场有效，政府失灵。 3.市场失灵，政府有效。4.市场失灵，政府无效。
三、政府与市场关系中存在的问题： （P154理解）处理政府与市场关系时，容易出现两种截然相反
的观点： ①政府“全能”、市场无用论。②政府“无为而治”、市场万能论。 （一）正确的政府与市场的关系 ，既要强调市场的充分发展，也要强调政府功能的合理发挥，前者是基础，后者是补充；且要把握好实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡。
（二）现实而合理的政府与市场的关系应是保证市场对资源起基础性作用的前提下，以政府干预之长弥补市场调节之短，又以市场调节之长克服政府干预之短，实现市场调节和政府干预二元机制的最优组合。
四、规范政府与市场关系的措施
（一）重视发挥市场的功能
1.市场经济是经过几百年发展才逐渐形成的复杂的制度安排。
2.判断任何一种制度优劣主要有两个标准：是否较好地解决信息问题与激励问题。
①市场经济主要采取横向信息传输方式。②市场是刺激竞争和优胜劣汰规律起作用的场所，经济当事人有追求福利最大化的内在动力和外部激烈的市场竞争压力，宏观上，市场为经济发展和经济效率的提高提供了足够的内在动力。
3.在处理政府与市场的关系中，应充分认识和发挥市场的功能，真正让市场机制在资源配置和收入分配中起基础性调节作用。
（二）正确认识市场失灵。充分发挥市场职能，正确把握政府调节的范围和力度，合理有效发挥政府作用，有针对性矫正、完善、弥补市场不足和缺陷，构建市场与政府机制互补的“二元调节机制”。 （三）减少政府失灵 。1.解决政府失灵问题的观点
（1）货币主义认为，减少政府失灵要取消政府财政政策对宏观经济的干预。
（2）合理预期学派认为，解决政府失灵要听其自然，一切让市场经济自发调节。
（3）公共选择学派认为，为有效控制政府官僚阶层的蔓延，促使政府行为真正有利于市场和公民社会，最重要的方法是全面重新创造市场。
（4）斯蒂格利茨认为，干预是必要的，关键在于把握好干预的力度以及要采取适当的形式。 2.减少政府失灵的措施
从我国的现实出发，规范我国政府与市场关系、减少政府失灵的措施：
（1）尽快培育和发展市场体系。①将原先由政府承担的资源配置职能转移给市场，为正确处理政府与市场关系奠定坚实基础；②尽快培育企业、非营利组织等市场主体；③建立与市场相配套的政策体系，使市场运行规范化、法制化。
（2）解决市场分割问题。部门利益、地方利益和长官意志导致我国市场被“条块”分割，不利于生产要素有序流动和有效配资，只有在统一市场，劳动力、资金、商品和信息才能自由流动，资源才能有效配置。 （3）主动促进国内市场与国际市场接轨。主动参与国际市场，充分利用国外资源。
第三节 政府与企业的关系
一、政府与企业的差别：政府与企业分别提供个人消费的公共物品与私人物品；企业主要关心经济利
润，而政府主要考虑社会效益。两者的差异：
（一）组织性质。①政府成立基于公共利益需要，是社会公共利益代表，运行基础是合法公共管理权力，权力具有垄断性，权力行使具有强制性；②市场经济中企业是组织生产、配置资源的基本经济单位，最大限度追求利润是其基本价值取向，行为有独立自主性，自负盈亏性，市场导向性等特征。 （二）运行的目的。①政府管理目的是提供公共产品或服务，增进社会公共利益 ②一般企业管理，是通过生产和销售产品或服务，达到营利目的。 （三）管理的限制因素
①政府运行过程受法律限制，政府严格在法律规定的程序和范围内运行。
②企业管理，法律仅是一种外部制约因素，服从法律规则并不是企业的原始动力。其主要运行是在利益轨
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