（二）政府的主要类型（现代国家政府形式）：
1.总统制政府：是以总统为政府首脑的政权组织形式，国家行政权力集于总统一身，总统既是国家元首，又是国家行政机关首脑。实行总统制国家，政府机关较彻底采用三权分立原则。总统是国家机构中的主要部分，由选举产生，拥有实权。美国是这种体制的典型代表。
2.内阁制政府：是在形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责的政府体制。内阁制国家中，国家元首不负实际责任，没有行政实权。总理担负实际行政责任，并握有行政实权。
3.委员会制政府：或合议制政府，职权不由一个行政首长行使，而由一个委员会集体行使。
二、非政府公共组织
（一）非政府公共组织的概念 非政府公共组织，指承担公共物品生产与提供、进行公共事务管理的除政府组织以外的其他所有公共组织。 （二）非政府公共组织的主要类型
1. 公共事业组织：包括事业单位和民办非企业单位
2. 公共企业组织：指中央或地方政府授权管理公共事务、提公共物品的国有企业。
3. 社会中介组织：介于政府、企业、社会公众之间的从事咨询、服务、沟通、监督、仲裁、公证等活动的非营利组织。包括会计事务所、律师事务所等。
4. 社会团体：中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。 5. 民间自治组织：指在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的组织。
三、公共组织的作用
（一）公共组织是公共管理的主体：
公共组织是管理社会公共事务的主体，是公共管理活动的物质基础和力量源泉。
（二）公共组织是公共管理活动的基本支点：组织和人事是一切管理活动的两个支点，构成管理活动的基本框架，公共组织是公共管理人员的载体。
（三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量：公共组织是人，体力精力聪明才智的放大；是人力物力财力和时间效用的放大，形成强大的组织力量，充分利用资源，避免浪费。
第三节 公共组织中的人员
一、公共组织中的领导者
（一）领导与领导者
1. 两种含义： ①领导活动，即指挥、带领、引导、鼓励和影响下属为实现组织目标而努力的过程； ②领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领导角色并实施领导过程的个人或集团。 2. 理解涵义把握三点：
⑴领导必须有领导者与被领导者，否则就不成其为领导。
⑵领导者拥有影响被领导者的能力或力量。这些能力或力量包括由组织赋予领导者的职位与权力，也包括领导者个人所具有的品德、才能、知识和感情等非权力的影响力。
⑶领导目的是通过被领导者达到组织目标。概括讲：领导是指挥、引导和影响被领导者为实现某种特定目标而努力的各种活动过程。 3. 领导者的影响力可以分为：
1.权力性影响力。由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的，特点是对部属的影响带有强迫性与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用，被影响者的心理和行为表现为被动、服从。权力性影响力对人的作用是有限的。
2.非权力性影响力。与法定权力无关，是由领导者自身的因素所产生的，并非外界赋予的。特点是自然形成，比权力影响力更具影响，有权力影响力起不到的作用。
3.公共管理学还从权力基础或者说基础性权力问题的角度研究领导者的行为。领导者的权力基础或基础性权力有5种，即合法权，惩罚权，奖励权，模范权，专长权。 （二）领导者的素质
1.思想品德素质：廉洁奉公、秉公行政、忠于职守、联系群众、善于团结；
2.文化知识素质：社会科学、自然科学基础知识；公共管理、领导科学、国民经济管理知识； 本职工作业务知识；丰富的生活工作经验知识。
3.领导能力素质：认识、组织管理、创新、表述、快速应变能力。
4.心理素质：热情冷静、灵活坚定、自制勇敢、谨慎、有胆有识魄力过人、公平正直光明磊落、
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豁达大度严己宽人、务实质朴诚实精明、谦虚自尊举止文明、严肃活泼乐观热忱。 5.身体素质：身体健康、生命力旺盛、精力充沛。
（三）领导方式：指在特定的环境中采用的作用于被领导者的行为方式，具有策略性和倾向性。 领导方式大致分为四种类型：
1.集权型领导方式：指领导者个人决定一切，要求下属绝对服从，已完成任务为直接目标，以采用权力控制手段为主要形式的一种领导方式。特点：确定明确的目标；严格的组织控制；严密控制下级的行为过程；注重物质成果；行为方向是自上而下的。
2.民主型领导方式：领导者发动下属参与讨论、共同商量、集思广益，然后进行决策，做到上下通融、和谐一致地工作。以调动人的主动性为直接目的，以激励为主要手段，表现为领导者对决策目标的自觉感受，对决策实施方法的自主选择。特点：领导对下属给予感情支持；心理渗透；提供参与机会；实施能力培养；行为方向是双向的、上下结合；领导力求促进人际关系的和谐。
3.放任型领导方式：指领导者撒手不管，下属享有完全自由，领导者完全放弃领导职责。这是一种不负责任的领导方式。
4.“无为而治”型领导方式 ：当事情已按照他固有的规律运行时，领导者不再改变它，而是让它按自己的方式进行；实质是形放实不放，放小不放大；领导者超脱于具体事物之上，只管带有全局性、方向性、关键性的大事情。
5.领导方式的运用，不存在一种绝对的标准。美国管理学家菲德勒（F. E. Fiedler）在大量研究的基础上提出有效领导的权变理论：关注领导者与被领导者及环境间的相互影响。认为，一种具体领导方式不可能到处都适用，有效的领导行为应随被领导者特点和环境的变化而变化。这种关系可以用下式来表示： E= f（L，F，S） E—领导的有效性 L—领导者 F—被领导者 S—环境 f—函数关系
领导工作受领导者所处客观环境的影响。领导方式是领导者特征、追随者特征和环境的函数。
二、公共组织中的一般管理者
（一）领导者与管理者的区别：管理者是被任命的，拥有合法的权力进行奖励和处罚，影响力来自所在的职位所赋予的正式权力——领导者则可能是被任命的，也可能是从一个群体中自然产生出来的，领导者可以不运用正式权力影响他人活动。
（二）管理者的主要类型与职责. 据公共管理活动中地位与作用的差异划分：
①决策成员是公共组织中参与制定组织目标、总体规划、发展计划和重大项目决定的个人或集体。决策集团是一个具有相对稳定性、正式的核心组织。决策人员是公共组织中枢系统构成成分。
②执行人员是参加程序性执行工作的全部公共组织成员。按岗位不同，可区分为 领导人员、计划人员、指挥人员、实施骨干等类别。
③监督人员是公共组织中负有监督职责的专职机构的工作人员。是公共权力正确运用、组织系统正常运转、达到特定目标的重要保障；按照具体工作不同，又可分为行政监察人员和审计人员。
④咨询人员是根据公共管理实践需要对公共管理理论、方针政策、管理目标、重大项目、专门课题进行调查研究、提供决策预选方案和咨询意见的人员。
三、被管理者
（一）内部被管理者——公共组织成员
1. 管理者与被管理者的静态划分：行政首长、主持工作主要负责人——其部下工作人员
2. 管理者与被管理者的动态划分：特定工作程序和工作关系中发挥领导作用人员和处于被控制、服从、执行地位的人员。
（二）外部被管理者——社会公众
1. 关系：社会公众是公共管理的基本主体，他们创建公共组织，指导公共管理活动基本方向；公众个人是公共管理中的被管理者，个人利益以集体利益为依归，服从公共组织管理。 2. 具体说，社会公众影响公共管理的方面：
①社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础。
②社会公众的意见决定公共管理的合法性程度。管理的权威来自被管理者接受服从的程度。 ③社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计。 ④社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。
第四节 传统公共组织的困境与变革
一、科层制的基本特征
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（一）马克斯·韦伯的科层制理论
科层制（或译官僚制）理论，是德国社会学家马克斯·韦伯“组织理论之父”庞大政治社会思想的有机组成部分。韦伯认为，任何组织存在都是靠权威维持的，合法的权威有三种类型： ①基于习俗惯例的传统型权威；②基于领袖个人超凡魅力的超人型权威；③基于理性法规的法理型权威。每一种权威各有其理想的组织，科层制是与法理型权威最适宜的组织形式。 （二）科层制组织的特征
1.组织标准化。为完成繁重复杂的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。包括3个方面：⑴分工专业化；⑵工作指标化；⑶人员统一化。
2.工作秩序化。秩序是一切组织存在发展的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部各要素、环节间形成有机联系，使相关组织间互相协调，密切配合，形成一个无障碍的工作流。要求理顺组织内外各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。
3.管理规范化。科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系干扰。包括：
①组织成员间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为、情感、偶然的因素，尤其排斥不良人际关系的影响。②对所有人一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。
③明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。 ④精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。
二、传统科层制组织的困境
（一）对传统科层制理论的评述。 1. 传统科层制理论的基本贡献：
①把专业化分工原理广泛引入组织管理中，提出职能化（专业化）管理原理，为构造科学管理的组织结构及发展演变奠定一般的原则基础。
②总结概括出管理的基本原理，提出建立理性组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。 ③倡导“理性化－法律化”组织形态，强调组织运作应以法律为规范。
总之，传统科层制组织的研究所追求的理想组织是一个目标明确，专业分工，指挥统一，层级节制，幅度适中，权责相称，协调一致，法规完备，高效合理的组织体系。 2.传统科层制理论的不足表现为：
①只研究公共组织的静态结构，忽视组织动态面的研究。关注重点是组织结构、如何分工、建立层级节制体系、订立法令规章工作标准，但法规制度过于繁琐，会影响组织目标的实现。
②强调组织非人格化、理性化，忽视对人的主观能动性及多方面需求的研究。把人简单视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严与价值。
③只将组织当作封闭型系统研究，没有探讨组织与其外在环境间的相互关系、相互影响。 （二）科层制组织的内在缺陷
1.科层制管理造就刚性官僚系统，象一部机器没有灵活性和主动精神，只有齿轮间被动运转。 2.采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。
3.排除竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守陈规，以至造成得过且过、不负责任。 4.依靠条块分割的专业化单位解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。
总之，科层制曾经意味着组织方式的理性和效率。它给公共组织带来稳定公平精确的逻辑规范。但公共组织科层制，形成典型的官僚体制，专注于各种规章制度和等级节制的指挥系统，导致中央集权、层次繁多、行动迟缓的弊端。如环境稳定，任务简单明确，社会需求单一雷同，传统的官僚体制还可以胜任。但在新兴信息社会，人的个性与要求更加多样化和复杂化，事物变化幅度与速度大大增加，科层制管理模式已不能有效运转，必须采用新的管理方法。
三、公共组织的变革：
（一）公共组织变革的主要动因（外部因素）：
1.经济体制的转轨推动公共组织的变革。经济体制变化永远是公共组织变革的重要动因。人类社会从自然经济形态到市场经济时代，作为公共管理主体的公共组织也在不断变革。
2.政治制度的更迭导致公共组织的变革。政治制度质变：指新的政治制度代替旧的政治制度，是制度性质的根本性变化，决定公共组织为谁服务，使公共组织发生根本性质的变化。此时公共组织的变革表现为：制度的全面重新设计与确立。
3.社会发展程度促进或制约公共组织的变革。社会发展程度四个衡量方面：
①社会企事业组织发育独立成熟程度②社会群团组织独立程度和参与意识③大众传媒对社会介入程度和
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自身现代化程度，促进公共组织自律意识的形成④公民素质高低，影响公民对公共组织目标的理解和认同。 4.国际环境的重大变化影响公共组织的变革。科技高度发达的信息社会和全球化，密切国家间的关系，要求各国政府在、政策、职能、组织结构上相互衔接，共同应对挑战；估计关系中的重大问题，要求各国政府作出相应的对策，调整自己的政策乃至职能和机构。 （二）公共组织变革的目标
1.提高公共组织对外在环境的适应力、改造力。 2.加强公共组织自身的稳定性、协调性。 （三）公共组织变革的主要内容 。1.公共组织职能的变革
①职能作用的领域：公共组织由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。
②职能作用的性质：公共组织由保卫性统治性职能为主向管理性服务性职能为主方向转变。 ③职能的分化程度：公共组织的职能是由原来混淆不清向高度分化转变。 ④职能行使方式：公共组织由以人治为主转向以法治为主；由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主。 2.公共组织结构的变革 公共组织结构：公共组织各要素排列组合方式。包括纵向层级结构和横向部门结构。 ⑴横向部门结构：公共组织变革有：①公共管理过程：正由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。 ②公共管理的作用领域：由于“有限政府”的出现，使政府许多微观管理职能交给社会，精简、撤并相应部门，与此相应，增强政府对社会尤其是对经济宏观管理部门。
⑵纵向层级：公共组织结构有从集权式尖塔型结构形式向分权式扁平型结构形式发展趋势。 3.公共组织权力关系的变革
权力分配关系发生调整：一般事务管理从集权型走向分权型，宏观事务管理从分权型走向集权型。 ①公共组织向社会组织还权。以政府为主的公共组织还权于社会是时代的潮流。
②横向分权。公共组织权力体系由单纯直线型向直线权力关系和参谋权力关系并存转变。 ③在纵向权力分配上，有着集权与分权互相融合的趋势。
第四章 公共管理的物品及供给
第一节 公共物品的含义和类型
一、公共物品的含义
公共物品是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人产品而言的共享性物质产品和服务项目。表：公共物品与私人物品的消费模式比较（P ）
二、公共物品的特性
1. 受益的非排他性：在消费过程中，技术上不能将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品受益范围之外；或者这种排除在技术上可行，但成本太高。
2. 消费的非竞争性：指某一个人或厂商对公共物品的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此减少其他人或厂商享用该种公共物品的数量或质量。
3.效用的不可分割性：指公共物品是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费特点。（增） 三、判别公共物品的步骤 （图表P91~92）
四、公共物品的分类
（一）纯公共物品和准公共物品.依据是否具有非竞争性和非排他性这两种特性划分，可分为: （1）同时具有排他性与竞争性的纯私人物品；（2）具有排他性与非竞争性的俱乐部产品。 （3）具有非排他性与竞争性的公共资源；（4）同时具有非排他性与非竞争性的纯公共物品 俱乐部产品和公共资源都属于准公共物品
1. 俱乐部产品，特点是在特定限度内消费上具有非竞争性，同时在技术上很容易排他。特性在于：当消费成员超过一定数量时就会发生拥挤现象，破坏其非竞争性。
2. 公共资源：消费具有竞争性，但无法有效第排他，不能将不付费者排除在消费之外。
①对这类物品的消费不用支付成本，参与者在个人理性的驱使下追求利益最大化而不计较公共资源由此而支付的成本，导致集体非理性。②公共资源的竞争性意味着个体消费的增加会给其他人带来负的外部效应。 （二）混合物品和公共中间品
1. 混合物品具有较大范围的正的外部性。教育、卫生、科技都属于这类物品
2. 公共中间品：未被最终消费、而被用作投入、进入生产过程的公共物品。消费主体一般是厂商。
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（三）全球性公共物品、全国性公共物品、区域性公共物品和地方性公共物品 （四）公共物品与公共服务
1. 公共服务是指向社会公众提供基本的、范围广泛的、非营利性的服务。具体来说： ①是面向大众的服务②用于满足人们基本生活需求的服务③内容十分广泛④非营利性的
2. 公共物品现实中的三种类型：①实物公共物品，如国防、交通设施②精神（规范）性公共物品，如制度、思想和文化③信息类公共物品，在不考虑知识产权和专利的情况下，具有共享性，如天气预报等。 五、公共物品和私人物品供给。市场机制供给和需求无效率的原因：两种效率损失
①在消费是竞争性而排他不可行的情况下，市场提供公共物品将引起一种效率损失，即可能导致公共物品供给不足。
②公共物品的非竞争性消费使增加一个人消费引起的边际成本为零，按价格等于边际成本的资源有效利用原则，对这一产品消费不应该收费。但新增加消费者的边际成本为零，并不说明提供这一产品不需要成本。所以如果由市场提供，则必然会收费，阻止人们消费这一物品 效率损失意味着公共物品领域资源配置的市场失灵。市场失灵，并不是社会不需要公共物品，市场失灵后，政府公共机关负责社会公共物品供给，成为市场经济条件下政府的基本职能。
第二节 公共物品的供给
一、公共物品供给的特点
①政府是公共物品的供给主体：通过税收、财政预算筹集资金，投入公共部门形成供给能力； ②公共物品的供给具有规模性：公共物品是大众需求、大众消费，需要规模供给；
③公共物品的供给往往无差异：公共物品以大多数人利益为价值取向，不可能单独消费；
④公共物品的供给具有非均衡性：公共物品需求不确定性，供给总是滞后或超前于市场需求。 因为光盘内公共物品消费的弹性和可替代性总体大于私人物品，因此供求非均衡一般不会导致过剩或短缺危机。 二、政府机构与公共物品的供给。 政府官僚机构提供公共物品同私人部门提供私人物品的差别： ①政府官僚机构中不存在提供同种公共物品的竞争，缺乏刺激降低公共部门服务效率。
②政府机构官僚不以利润最大化为工作目标。追求利润必然降低成本，不以营利为目的政府机构提供公共物品，往往与较高的成本相伴随。
③公共物品常不以价格形式出售。社会成员对公共部门工作评价时，敏感程度低于市场价格。
④实证分析表明官僚对政府预算极大化的追求，必然导致公共物品或服务的供给量过剩，而高于其最佳的产量水平。图 10-3（A/B） 有助于解释这个结论： （图P99）
三、公共物品有效供给的条件
（一） 帕累托最优供给量 （图P100）【不懂，查资料】
公共物品的价格事实上就是税收，公共物品有效供给的分析是假定以个人交纳的税收负担公共物品的生产成本，税收应由个人收益程度决定，实行差别税收，这称为税收的收益原则。 （二）公共物品最优供给的均衡分析
1.庇古均衡：公共物品消费的的边际效应等于税收的边际负效应 2.局部均衡与一般均衡 3.林达尔均衡（Lindahl Equilibrium） （图P103）
公共物品有效供给的关键：消费者按自己从公共物品消费中获得的边际效用水平真实地表示自己对公共物品的需求，相应承担公共物品的成本。这也正是公共物品有效供给的困难所在。 “搭便车”行为使公共物品实际供给水平远低于最优水平；或“夸大需求”导致过度供给 必须设计一种能准确揭示人们偏好的机制，实现公共物品有效供给。
四、准公共物品与混合物品的供给（太乱了?）
（一）准公共物品与混合物品特点
⑴拥挤性的公共物品：混合物品的一种，指那些随消费者人数增加而产生拥挤，从而会减少每个消费者从中获得的效益的公共物品或服务。效用虽然共享，但消费上具有一定竞争性。 （P105）
⑵价格排他性的公共物品：另一种混合物品，指那些效益可以定价，可以在技术上实现排他性的公共物品或服务。特点是①的效用名义上向社会提供，即谁都可以享用；②在受益上却可以排他，即谁花钱谁受益。 （二）混合物品的供给 ①理论上说法：私人物品或服务由私人部门通过市场提供，公共物品或服务由政府部门以非市场方式提供； ②实践上，很难将市场供给和政府供给截然分开。许多物品或服务上，二者相互交织，突出表现在混合物品或服务的供给上；
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