（2）寻租活动导致“政府失灵”的原因：
①寻租导致经济资源配置扭曲，或是资源无效配置的根源；②寻租作为非生产性活动，它不增加任何新产品或新财富，只改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；③寻租导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府声誉，增加廉政成本，导致社会资源浪费。 （3）“政府失灵论”对公共管理学的启迪作用：
①深刻分析西方市场经济条件下政府干预行为的局限性及代议民主制度的内在缺陷；
②克服了以往在研究或处理市场与政府关系问题上存在的偏差，弥补了政府行为缺陷研究的空白； ③提供方法论启示，把政治制度因素看做经济过程内生变量，把政府行为和制度因素纳入经济学分析框架。 （三）代理理论和交易费用理论
1. 代理理论（Agent Theory）：又合同理论。在专业分工条件下，每个人不可能自给自足，就产生“委托代理”关系，作为一种契约，一个或多个行为主体指定或雇佣另一些行为主体为其提供服务，授予后者一定决策权力，并依据后者提供服务的数量和质量支付相应报酬。 如：雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。
（1基本假定：处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的
利益偏离和冲突便成为一种普遍现象。
（2委托—代理关系的核心：委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。
（3它关注三个主要问题：①代理人的选择和对代理人的激励；②减少“代理成本”或由代理引起的资源
耗费；③签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。
2. 交易费用理论（Transaction cost theory）：是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来，交易费用：指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用理论关注焦点：是如何降低交易费用。
科斯（Ronal H. Coase）观点：于1937年提出交易费用概念：运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。
①科斯用交易费用的概念解释为什么会出现企业：企业从一个专业化的交易经济中出现的主要原因，在于利用价格机制是有成本的。企业出现后，依靠价格纽带形成的交易关系，就被企业内的契约关系所代替，外部问题被“内部化”。原有市场交易及由此导致的交易费用被企业内协调和组织费用代替。从这个角度出发，企业被看成是价格机制的替代物。
②科斯理论中，经济资源配置机制既可以是市场又可以是企业，在市场上，经济资源通过价格机制引导配置，在企业中，经济资源通过组织活动进行计划配置。企业的起源就是由于组织协调比价格协调更为有效，即节约了交易费用。
③当企业规模扩张到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用，等于别的企业组织这项交易的费用时，静态均衡就实现了，企业与市场之间规模边界就确定了。
第二节公共管理学科的发展历程（理解）
一、公共行政时期（1887－20世纪70年代末）
（一）传统的公共行政（1887－1960）：处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型阶段，行政或管理在整个国家或社会管理中地位日渐上升。
公共行政学研究特点：①多采用制度或法理研究方法，重点关注正式政府组织机构②主张政治行政分开③探究行政管理一般性原理④强调效率是最高标准。
1.政治与行政的关系，这一时期前后有变化。文官制度改革—政策科学
2.管理组织体制运行方式产生了官僚制理论，先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。 （二）新公共行政时期（1960－1980）
1.政治与行政关系，行政活动中的价值倾向受到更多关注。 2.韦伯的官僚制理论也开始受到越来越多的批评。
3.具体理论方法的运用，公共行政更多受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响。 4.这一时期公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势。 二、公共管理时期（1980年至今）
（1）与公共行政时期区别：①关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系； ②关注政治与行政关系，也注重当代经济学、管理学理论及工商管理经验的引进。 （2）在实践上，公共管理力图解决三个问题：
①重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府管得少一些、好一些；
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②实现社会自治，鼓励公共管理社会化，利用市场和社会力量提供公共服务，弥补政府不足；
③改革政府部门内部管理体制，尽可能引进竞争机制，提高政府部门工作效率和为社会服务的质量，使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。
第三节新公共管理（了解各国模式，重点学习经验）
新公共管理核心思想：把私人部门管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务中，目标是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。 一、主要工业化国家的新公共管理实践
（一）英国新右派的政府改革：1979撒切尔上台为标志，新公共管理实践的开端。主要特点： ⑴视民众为顾客，强调顾客选择权。民众在市场机制下，选择公共或私人部门提供公共服务。 ⑵创造市场或准市场竞争机制。以众多公共服务供给者取代单一垄断供给者，形成竞争机制。 ⑶扩大个人及私部门活动范围，使个人自力更生，自愿性团体扮演更积极角色；
增加私部门提供公共服务的机会，政府机构将注意力放在原先忽视的，但民众真正需要的服务上。 ⑷将公共物品购买者角色与供给者角色分离开，防止政府机构利用裁判员地位，谋额外好处。 ⑸对公共服务供给者与购买者的关系，强调用契约或半契约方式加以控制。
⑹由市场检测绩效目标。部门内，管理者对资源支配运用必须与管理目标相结合，即管理者目标在于实现目标，对部门绩效评判，取决于顾客满意度。
⑺弹性薪酬。即由实际市场和绩效水平决定薪酬，使薪酬待遇成为激励工具。 （二）美国的新治理。90年代克林顿时期。特征：
⑴强调与非营利组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式提供公共服务
⑵鼓励民间部门参与公共物品生产，吸引并授权公民团体直接参与公共方案设计，强调决策过程分权化。 ⑶强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际绩效而非预算盲目投入，在于投资而非花费，在于认知顾客需要而非政府机构自身，强调公共服务品质而不仅仅是服务效率。
⑷在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新和管理方法。 （三）其它西方国家的实践。
1. 澳大利亚和新西兰：新西兰新公共管理9项原则：
①政府只在非政府机构（如私人企业和志愿者团体）无效率和无效能时才涉入其活动。 ②一切隶属于政府部门的事业单位，必须被改制为私部门公司。
③必须尽可能明确和清楚界定政府各部门、皇家机构及每个官员的目标。 ④必须尽可能把存在潜在冲突的职责安置在不同机构中。
⑤内阁部长和各部执行长（Chief Executive）职责要明确，部长对选择方案负责，执行长在最少干预下，对方案的投入及产出负责。
⑥公共基金使用包括购买政策，须经辩论及市场竞争；公共基金服务的品质、数量和成本均须由购买者而非生产者决定。
⑦制度设计必须使公共服务提供者获利最小化。 ⑧治理结构趋向降低代理成本和交易成本。
⑨行政效率、顾客反应及决策权力的利益必须尽可能与执行紧密结合。
2.欧洲大陆各国特征：对产出与结果进行控制；制定项目预算和绩效标准；采用服务和顾客导向；康采恩式权责划分；责任委托给商业单位。 （四）各国新公共管理实践的共同特点
1.为解决财政问题，各国行政改革内容大都包括私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实际效果看，使政府财政压力减轻，探索出使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。
2.为改革政府传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门管理技能。
3.为满足社会动态需求对行政架构作出调整：界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权。这样可使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上。
4.实现政府公共服务方面的“角色”转变，由公共服务直接提供者变为公共服务“监督人”。
5.通过政府改革取得的成果，使各国执政者产生一个认同：要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字和琐事的困扰，就应将政府职能定位于“掌舵”而不是“划桨”。 （五）当前西方政府改革的新动向 （20世纪90年代中期以后）
1.在政府与市场间作公共选择。虽在实践上仍更偏向政府，但更多市场，更小而有效的政府已成为西方各
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国乃至转轨国家和发展中国家的共识，成为世界各国政府改革的指导思想。
2.政府与市场关系的改革在美国等国转化为一场重塑政府的运动。虽在削减社会福利支出方面没有实质性进展，有的国家甚至有回潮；但在放松管制，公共领域引进市场机制，建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性进展。
3.强化信息技术运用的实践变成一场重塑政府运动。20世纪80年代强调采用信息技术，90 年代开始强调利用信息技术改革原有工作程序、组织等结构问题。
4.各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善。新公共管理思潮影响下，强化政府政策执行部门自主权改革，重新塑造政治（政策）与行政（执行）间的关系。 二、对新公共管理的评析 （一）新公共管理的时代特征
1.新公共管理既是解决西方社会现实问题产物，也是对公共管理时代要求积极回应的产物。
与传统公共行政学相比，“新公共管理“范式的创新：①为公共部门管理尤其政府管理研究奠定更广泛、坚实的理论基础；②开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新； ③建立更全面、综合的知识框架；④提供当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。 2.新公共管理体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局。
20世纪80年代始，西方国家逐渐显现对市场的回归，90年代世界范围出现政府权力、职能和责任的全面退却。政府从社会制高点后撤，是从20世纪向21世纪公共行政领域中的重要现象。基于科技革命、新产业革命及全球化的深刻变化，正在从根本上改变国家与社会，政府与市场的关系，新公共管理体现这种新的关系格局，并推动其向纵深发展。
3.新公共管理反映政府职能定位发生根本转变的趋势。
政府与市场关系新格局的形成，是由政府职能定位的根本性转变引起的。政府由所有者和经济活动直接管理人向监管人和规则制定人转变。表现为政府公共政策化和公共管理社会化。 （二）新公共管理的“解题”特色
⑴“谁来管理”问题，新公共管理认为，与市场相比，政府在服务质量和服务效率方面存在先天不足，由政府垄断社会管理和公共服务一切基本方面的做法是不当的，政府应全面后撤，只做那些只能由政府做、政府又有能力做好的事情，把那些社会有能力承担的社会管理和公共服务活动尽可能交给社会，让社会实现自我管理。 实现传统政府职能向社会转移的重要思路：将政策职能（掌舵）与管理职能（划桨）分开。 ⑵“如何管理”方面：引进市场竞争机制和私部门成功管理经验和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具体表现：①广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制。②政府服务以顾客为导向。 ③由重视工作过程和投入转向注重结果和产出。④通过多种形式授权改善公共部门工作。 ⑤放松严格行政规制，实施严明绩效目标控制⑦重视公共人力资源管理。 ⑥文官与政务官之间密切互动，政策制定和行政管理相互渗透。 （三）新公共管理的理论困难与受到的批评
⑴新公共管理的理论困难：是“公共性”与管理主义的两难选择。公共部门和私人组织、公共管理和私人管理的差异是根本性质的，很难回避。解决这一困难的两个办法存在风险与疑惑：
①假设本质上没有差别让一般管理长驱直入，则会危及其“公共性”，且对其本身带来极大冲击； ②决策层面坚持公共性，执行层面采取管理主义是否可行尚有疑问。 ⑵新公共管理面临的主要批评：是其沉溺于市场基本教义，事实证明任何对市场的过度依赖都是不恰当的。 （四）新公共管理的借鉴意义（启示）：
1.必须加大政府体制创新力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品供给的局面； 2.充分认识市场机制是改善政府绩效的有效手段，引入竞争机制用市场力量改造政府，提高政府工作效率； 3.必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系；
4.注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。 课后阅读：代理人的“道德困境”
第三章 公共管理的主体
第一节 公共组织的理论
一、公共组织的概念
（一）组织和公共组织：
1. 组织：是人们按一定目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的
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有机结合体，是为实现某种目的有意识建立的人类群体。简单说，组织是两个以上的人、目标和特定人际关系三种要素构成的特殊的人群体系。
2. 公共组织：是以实现公共利益为目标的组织，一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。 包括：政府、以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织。
3. 非公共组织：一般不以公共利益为目标，他们做追求和维护的是组织成员的私人利益。 （二）公共组织基本要素
1. 物质要素: ①人员。按组织目标职能将不同专业水平年龄的人组合起来，是公共组织的主体和核心； ②经费。维持公共组织运营和发展；③物资设备。是公共组织赖以生存发展的物质基础。
2.精神要素： ①目标，组织产生发展的基础和原因，是组织存在的灵魂、前进的方向，本质上反应组织 的基本职能。包括：任务、目的、指标、数量、质量、时限等，分总目标、分目标、工作目标。 ②责权结构，组织系统内各子系统、工作单元及成员、职位间任务权力责任的从属并列关系 ③人际关系，稳定组织内在要素，调动成员主动性、积极性。
二、公共组织的性质
（一）公共组织与非公共组织的区别
①基本目的不同。非公共组织：追求组织成员私人利益，为相关利益者服务；
公共组织：追求全面的社会效益和经济效益，是全国社会成员整体利益，实现公共利益。
②提供产品不同。非公共组织：从事商品、劳务生产，向社会提供私人产品，消费者必须支付货币，购买和享用其产品；公共组织：为社会提供公共产品，无需单独付费或只需支付有限使用的费用。 ③管理对象不同。非公共组织：本组织成员，对本组织外社会成员的活动无权干涉； 公共组织：可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。
④活动依据不同。非公共组织：服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据。其权力建立在组织成员平等契约关系上；公共组织以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。 （二）公共组织的性质：
①社会性。公共组织的基础。 从根本上维护社会利益，维护社会统治秩序，履行社会管理任务。 ②权威性。强制服从是政府权威突出特征。对于特定对象，非政府公共组织也具有权威。
③法制性。是公共组织权威性的基础，公共组织建立、撤销以及开展活动都以宪法和法律为依据。
④系统性。公共组织是依法设置、由若干要素按照一定的目标结构、层次结构、部门结构、权力结构所组成的职责分明、协调有序的有机整体，其组织系统遍布全国各地。
⑤主动性。主动适应社会发展变化。 研究、提出社会各项事业的发展规划，为社会生产和生活服务。
三、公共组织的结构
（一）公共组织的纵向结构 （图3-1P65） 公共组织纵向结构分工的职责分配关系：
①最高层次公共组织为决策层，负责制定本部门行政总目标、总方针、总政策和总实施方案，最高层次公共组织，是开放的公共组织。
②中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针政策，以此为依据结合本单位具体工作实际，制定本单位具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。中层公共组织为半封闭半开放系统。
③基层公共组织为技术操作层，执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织协调、指挥下，负责技术操作性的具体工作。组织基本为封闭型，技术方法的选择是公共组织内部问题。
（增）评价：公共组织纵向结构形成的公共组织层级制，在公共组织运行中的优缺点： 优点：①分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，做到事权集中，统一指挥； ②行动迅速，能及时根据本地情况做出决策，就地组织实施，有利就地监督和控制； ③能发挥各层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作； ④各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。
缺点: ①各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通； ②容易形成地方的块块分割，不利各 地经济和文化的交流与发展；③容易形成地方主义，不利中央对地方的宏观控制。 （二）公共组织的横向结构
1.按业务性质分工：指按公共管理业务性质异同来组成公共组织单位，是其平行分化的基本方式。
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（增）优点：①符合分工专业化的原则，提高管理效率。②有利统一管理业务的方针、政策和法规，避免 政出多门。③体现事权一致的原则，便于协调。
缺点：①业务事权过于集中，容易条条分割，不利合作协调。②分工过细，易造成部门林立。 ③有些业务性质混淆不清，不易明确划分，易产生组织冲突。
2.按管理程序分工：按公共管理工作程序不同分别设置公共组织部门。根据公共管理过程咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节划分咨询、领导决策、执行、信息、监督部门等。（增）评价 优点: ①注重公共管理工作的技术方法，有利提高管理人员专业技术知识；
②从事某项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利节省人力、物力、财力； ③公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。 缺点：①工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；
②使用上有局限性，只能对有较大独立性的程序可设置部门，多数工作程序无法独立出来。
3.按管理对象分工：按公共组织服务的人群、财物为对象进行部门设置。最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。（增） 优点：①根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。 ②群众对公共组织职责一目了然，易于沟通和监督
缺点：①管理对象增多，导致部门林立，不利精简节约。
②容易忽视甚至割裂管理对象间等相互联系，可能产生综合性工作无人管理的现象。 ③容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍整体的利益。
④按服务对象与按业务性质划分部门发生重复、交叉，互相推诿、踢皮球，降低工作效率。 （三）公共组织的主要结构形式
1.直线制。垂直系统，统一指挥，纵向管理横向辅助。
特点：机构简单，职权明确，命令统一，决策迅速，个人负责。适于小规模任务。 缺点：等级森严，形式呆板，不利成员主动性积极性的发挥。
2.职能制。按专业分工设置职能部门，部门在自身业务范围内行使职权。 优点：解决主管领导对专业指挥的困难。
缺点：各职能部门都有指挥权，多头领导不好协调。
3.直线职能制。直线制为基础，行政首长下设职能部门从事专业管理，并作该级领导的参谋。 优点：保证统一领导，避免多头制；缺点：易忽视参谋部门作用，过分强调领导指挥权。 被广泛采用的原因：简单有效。“直线-职能-参谋“结构，横竖分工明确。 4.矩阵制。由专门从事某项工作的项目组形式发展来的组织结构。
特点：纵横联系，适应性强，机动灵活。 缺点：缺乏稳定性。不能大规模运用，发生双重领导冲突。 适用：工作内容变动频繁、每项工作完成需运用众多技术知识的组织；或为一般组织安排临时性工作任务的补充结构形式。
第二节 公共组织的类型
一、政府组织
（一）政府的概念
⑴国际法意义的政府是主权国家的要件，指某一国家或地区合法代表者，是主权国家代理者。
⑵国家必须具备的条件：①人民；②定居的土地，流浪的民族不是国家；③政府，有一个或更多的人代表人民，并按本国法律统治。一个无政府状态的社会不是国家；④主权的政府。主权是最高权威，即一个独立于世界上任何其他权威之外的权威。
⑶政治学中的政府，是统治集团借以实现统治意志的政治统治机关，是国家实体的一部分，是政治组织的核心组成部分。
⑷行政学上的政府：专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。
⑸社会学上的政府：是社会组织的一种，与一般的社会组织相比，有较强的政治性。
综上：政府：国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。 广义政府：指行使国家权力的所有机关，包括国家立法、司法、行政机关。立法机关制定法律，行政机关执行法律，司法机关运用法律审判案件。
狭义政府：仅指国家行政机关，即根据宪法和法律组建的、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。本书主要研究狭义政府。
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