简述知识经济与行政法的互动适应(2)

    一、经济法和行政法的角色分工
    (一)主体侧重和关注焦点  
    现代行政法起源于对政府权力的控制，以保护国民不因行政权力的滥用而受到损害。现代行政法的产生是和行政国家联系在一起的。当行政发展到特定的阶段，即国家行政职能大为增加，行政权力大为扩张时，社会必须创立一种机制，在扩大行政权的同时加强对行政权的控制、制约和监督，使之正当行使而不致被滥用，以保护人民的自由和权利不受侵犯，这时作为独立法律部门的行政法才形成。因此，行政法的调整对象虽然是行政关系，主要是行政管理关系，其主体包括行政主体和行政相对人，但行政法并非对行政主体和行政相对人的实体权利义务内容给以同样的关注。行政法所充分关注的只是行政组织及其的设置、行使、制约、监督和行政相对人受到行政权力分割时所能获得的救济。行政法并不关注行政相对人的实体权利义务。国外的行政法学家对此均以予明确的认同，国内的有些行政法学家也注意到了这一点。"行政法是关于行政权力的授予、行使，以及对行政权力进行监督和对其后果予以补救的法律规范的总称"。"行政法以行政权力为核心意味着，它始终或主要焦点是以行政权力为规范对象，而不是以公民、法人的权利、义务为其调整对象。" [10]"行政法是公法的一个分支，其关注的是参与行政的政府各个机构的组成、权力、义务、权利和责任。" [11]"行政法解决的是政府官员和政府机构的任务"。[12]英国著名行政法学家韦德教授基以他的控权理论，对行政法的定义更为直截了当，"行政法是控制政府权力的法。" [13]可惜的是国内的行政法学者往往在对行政法下定义时笼统的称行政法是有关国家行政管理的各种法律规范的总称，未对行政法的内容和关注的焦点给以明确的界定，不适当的扩大了行政法的研究范围。其实，由于政府公共行政的范围日益扩大，政府对社会生活的各个方面实施管理，因此，对于行政的具体社会经济内容，行政法不可能亦不必要全面关注。"行政法学家一般不重视行政法分则的研究，而让给当代兴起的新兴学科来作深入的研究。" [14]具有权威性的《牛津法律大辞典》(The Oxford Companion to Law)将行政法定义为"行政法是阐述和规定政府机关的职能和权力的原则、规则汇编"。[15]如果将行政的具体社会经济内容也纳入行政法的研究范畴，则无异于宪法将民商法、刑法、诉讼法等具体部门法的内容纳入自身的研究视野；其后果可想而知，既不利于具体部门法的发展，则宪法本身也会成为无所不包的没有自身范畴的堆积；其本身的独立性也受到怀疑。
    从其他角度，我们也可以看出行政法是以行政机关的权力(权利)义务为主要规范对象。我国的行政法学者几乎都把行政合法原则和行政合理原则作为行政法的基本原则，或者说行政合法原则和行政合理原则几乎成为行政法的公理性原则。众所周知，原则是主体的最高行为规范。无疑，这两个原则均是针对行政主体提出的；因此，尽管有些行政法学者不认为行政法主要规范行政主体的行为，但如果承认了行政合法和行政合理原则是行政法的基本原则，则实际上也默认了这一事实。另外国内外的行政法学教材或者著作的内容都大体相当，都只是阐述行政法主体、行政行为、行政赔偿、行政诉讼(或称为行政监督和行政救济)的内容，丝毫不涉及相对人实体的权利义务内容，当然也根本不涉及作为行政相对人的市场主体经济上的权利义务内容。[16]
    经济法则与行政法不同，其关注的焦点是市场主体经济上的权利义务。具体而言，经济法主要规定生产者、销售者、经营者、消费者、纳税人、银行等经营性主体经济上的实体权利义务内容。经济法的产生是和国家经济职能扩大，国家介入经济生活密不可分的。19世纪末以后，生产社会化和垄断形成，限制竞争行为十分严重，阻碍了价值规律和市场机制的充分发挥，限制和剥夺了中小企业自由进出市场的权利，损害了消费者的利益。因此，国家必须介入经济生活，以国家强制力反对企业的垄断行为。为此，国家要确定经营者哪些行为属于应予反对的限制竞争行为。换言之，国家要通过立法规定经营者在竞争领域的权利和义务(主要是规定了禁止性的限制竞争行为和不正当竞争行为)，以为企业树立行为的准则，规范企业在竞争领域的行为；同时要规定反垄断执法机构的执法权力和执法程序，以保障反垄断法的实施。对限制竞争和不正当竞争行为的规定主要是依据是否有利于市场机制的发挥和是否影响自由、公平的竞争秩序和能否保障社会整体的效率和利益(如反垄断的除外适用)。因此，作为经济法典型的竞争法关注的焦点主要是企业在竞争中的实体权利义务(主要是禁止性的义务和对垄断的受害者提供救济途径)，只是为了保障法律的实施，保障市场主体的权利义务得以实现，同时规定了执法机构。经济法的其他部门法也不例外，产品质量法主要规定生产者和销售者的产品质量义务和责任，消费者权益保护法主要规定经营者的义务和消费者的权利，税法主要规定纳税人、课税对象和税率，为纳税人履行纳税义务确立法律标准，商业银行法规定商业银行的性质、地位、业务范围等等。经济法通过规范市场主体的行为，限制私法自治，以维护社会公共利益。由此可以看出经济法重在为市场主体树立"游戏"的规则，明确市场参加者(主要是企业)经济上的权利义务。