中国财政制度对发展观的影响及治本建议(3)

　　然而，这并不意味着“物发展观”已被根本否定。它只是转变了表现形式。它以GDP取代了工农业总产值，成为地方政府直接追求的目标；财政增收成为地方政府工作报告中与GDP并列的、最引以为自豪的政绩。其实质仍是追求经济增长规模，仍是对物的追求，仍是以牺牲环境、能源和物耗为代价，去实现经济和财力的增长。因此，事实上这是新时期下变异了的“物发展观”。
　　（二）“转型财政制度”的问题
　　相应地。同期的财政制度也处于转型状态中，未完成根本变革。这表现在：一是政府收入仍由政府决定。尽管财政除了国营企业外，其收入还取自其他多种经济成分和私人，即财政已经不再是政府从企业集中自己财力的行为了，但社会公众和企业仍无力约束政府的收入行为。地方政府为追求政绩的乱收税和乱收费行为，不同程度存在。二是政府支出仍由政府支配。社会难以形成强大压力，以阻止政府将支出用于政绩工程等，以迫使政府支出必须重视“三农”、弱势群体等的需要。三是政府仍然支配和决定政府预算。加上预算外乃至制度外的存在，社会公众更是无力控制政府财力的取得与使用。四是现行“分税制”体制离规范模式还有较大差距，市场尚不具备约束和规范地方政府行为的能力。财政体制分权易导致地方政府间的恶性竞争。
　　可见，尽管财政制度已发生了巨大变化，但根本的“国家性”没有受到否定。目前存在的“转型”财政制度，其实质仍是“国家财政制度”。它为“物发展观”继续存在提供了关键条件：
　　1.“政府缺位型发展观”
　　在“转型财政制度”下，财力仍归政府自己支配，政府支出结果如何。地方政府及其官员仍然是既无须承担责任，更谈不上法律的惩戒与制裁。于是，政府财力的投向，必然以是否能够获得政绩和树立形象为标准。大手笔的投资，豪华气派的建筑物，优美的市容市貌……都在无声地宣扬当地政府的政绩与形象：反之，财力投到教育、医疗、卫生等领域，则难以在短期内产生立竿见影的政绩效果。既然从“政”，官员们就成为“政”绩的人格化，必须追逐政绩以树立形象，这是制度性弊端，是包括财政在内的制度使然。
　　具体到政府支出上，一方面，地方政府财力大量用于政绩工程和形象项目。这些政府投入大体上不仅没能造福一方，反而会损害社会公众的根本利益和经济社会的正常发展。另一方面，地方政府的教育、医疗、卫生、环保等支出则严重不足，看病难、上学难、住房难、社保难、三农难、环保难等社会问题突出，尽管各级地方政府都一直表态要增加这些支出，但至今未能有效解决。
　　正因如此，尽管10余年来，中国财政收入一直处于高速增长状态，增收规模大幅攀升。政府财力有了很大增强。2006年国家财政收入逼近4万亿元，为财政收入起飞开始之年即1994年的近8倍。尽管这样，仍然没有哪级地方政府声称自己的财力够用了，贫穷地区如此，富裕地区也如此：财政年增收数百亿元时如此，年增收高达7000余亿元时亦如此。
　　“物发展观”所产生的问题，是政府没有尽到应有责任的结果。它是目前社会矛盾突出的重要原因。
　　2.“财政收入政绩化发展观”
　　迄今为止，社会各界对于地方政府一味追求财政收入，没有给予应有的批评和抵制，而只关注地方政府对于GDP的追求，这令人难以理解。其实，以财政收入为政绩，比GDP危害更大：
　　（1）迫使各级地方政府全力增收，出现了财政年增收规模急剧扩大的状态。财政比上年增收规模，2002年为2517.60亿元，2003年2811.61亿元。2004年4681.22亿元，2005年5231.51亿元。2006年7715.64亿元，并且这个势头还强劲地保持着。相应地，财政收入占GDP比重也不断上升，从1995年的10.7%，上升到2004年19.3%、2005年19.9%、2006年21.1%，10余年间提高了10多个百分点，近乎一年提高一个百分点。但这还只是预算内的增收状况。对于各级地方政府掌握的预算外和基金，其规模和增长幅度有多大，难以准确估量，但其增收规模和幅度超过预算内，则是完全可能的。