中国财政制度对发展观的影响及治本建议(5)

　　4.“政府挥霍型发展观”
　　地方政府既可以全力膨胀收入，也可以任意安排支出，其结果只能是政府支出的低效浪费和挥霍：
　　（1）政府一般预算的“行政支出”表现为，1994年该项支出仅729.43亿元，2004年攀升到4059.91亿元，10年间增长了4.57倍，年均递增18.73%.它大大超过同期财政总支出增长3.92倍。年均递增17.27%的速度。
　　然而，除此之外，政府实际用于行政管理方面的财力至少包括四部分：一是分散于一般预算的其它支出项目内的行政经费。二是一般预算的各部门事业费，其中许多实际上是行政性支出。这两项，或者由于统计数据和资料缺乏的缘故。或者由于难以与正常的事业费相区分，是无法具体统计的，但数额巨大则是确定无疑的。三是预算外用于行政事业管理方面的支出，它是预算外的最大支出项目，2002年以前它大于一般预算的行政支出规模。到2002年，预算外该项支出仍为2655.00亿元。相当于一般预算该项支出2979.42亿元的89%.咽是预算外支出的“乡镇自筹、统筹支出”等项目。也有相当份额是用于行政性质的。所有这些都表明，尽管一般预算的“行政支出”项目的恶性膨胀已令人触目惊心，但它还远不足以反映整个政府行政费用的失控程度。
　　（2）政府一般预算支出的过度膨胀。2006年一般预算支出达40213.16亿元，比1994年的5792.62亿元，增长了6.94倍，年均递增17.52%.并且越到近年，一般预算支出增长势头越猛。它比上年增长的规模和幅度，2004、2005、2006年分别达到3836.94亿元、5221.23亿元、6505.04亿元和15.57%、18.33%、19.30%.增收规模一年大过一年，增长幅度一年高于一年。
　　然而，一个奇怪的现象是，一方面是财政规模在急剧增长。另一方面各级地方政府却表示财政紧张，基层政府更是困难到几乎难以为继，费改税甚至也曾因此而困难重重。这里面固然有财政体制不合理因素的影响，但财政支出的低效浪费则是关键原因。行政支出失控，其他财政支出也好不到哪去，因为所有的政府财力都处于同样的机制和制度下。能够独立支配又缺乏严格有效监督的经费，不用白不用，想怎么用就怎么用，于是，在众多政府机构及其官员的挥霍下，再多的资金也是不够开支的。
　　上述这些现象。根本不适应科学发展的需要。而所有这些，都是以“转型财政制度”为依托的“物发展观”的具体变异形态。
　　三、财政公共化与“发展观”本来面目的恢复
　　科学发展观与当前中国的重大政策安排相适应，必须得到真正贯彻实行。但它只有采取治本之策，在财政制度从“转型”完全过渡到“公共型”，即“公共财政制度‘’真正建立起来之时，才能从根本解决问题。
　　（一）科学发展观对财政制度的公共化要求
　　“公共财政”的精髓和要义，就在于它是社会公众的财政。公共财政尽管是政府的收支活动，但决定权却属于社会公众，收入必须以人民代表大会批准的税费法律为依据，支出必须按人民代表大会通过的预算执行。这就清晰地体现了社会公众是“主人”，而政府只是“管家”的关系，即这是“主人”将自己的钱交给“管家”，让“管家”替自己去办事。在这里，“管家”不能未经“主人”的批准，就攫取“主人”的钱财，和举办“主人”不需要的事项，更不能挥霍“主人”钱财。这种集众人之财，假政府之手，办众人之事的财政，才是“公共”财政，也是市场经济下的财政制度之所以被称为“公共”财政的根本原因。因此，公共财政制度与国家财政制度的根本区别，就在于财政的决定权是归社会公众，还是归国家或政府。归社会公众者即为“公共”财政，归国家或政府者即为“国家”财政。这一区别，对于国家或政府的发展观有着决定性意义。
　　国家财政制度之所以保证了“物发展观”，就在于财政活动是由政府决定的，政府能够按照自己的意志去使用财政资金。这是政府在用自己的资金去“为人民服务”，其实质是一种“恩赐”。“民”有哪些服务需要满足，能满足到什么程度，由“官”决定。但“官”毕竟是“官”。即使努力去为“民”服务，也难以准确把握无数社会公众错综复杂的公共需要。