之后，在主要借鉴美国区划（Ｚｏｎｉｎｇ）制度的基础上建立的［１］，其控制内容和形式以一个地块对应的若干控制内容和指标为主，主要目的是控制城市开发活动，避免私人利益侵害公共利益。自２０世纪９０年代以来，我国各地开展了各种各样的控规实践活动，其中，虽然有成功的经验，如深圳的法定图则在控规法定化方面作了较好的探索，但更多的却是失败的教训。“传统控规”存在的基本问题主要包括两个方面的内容：一是高调整率，大约７０％～８０％的控规内容面临调整的问题，影响了控规实施的效率；二是公益设施受到忽视，影响了社会公平和城市的长远竞争力（图１）。2.1高调整率
控规的高调整率可以从理论和技术两个层面进行解释。
（１）理论层面。控规存在一个基本矛盾，即控规方案的个人化、即时化和确定化与未来决策的集体化、动态化和不确定化之间的矛盾。从这个角度来看，控规调整是合理的、有其内在逻辑的。因此，并不应该认为高调整率是控规存在的“问题”，而应将其看作是控规的内在属性。但是，在新《城乡规划法》对控规及其调整程序作出较为详细、明确和严格的规定之后，这一矛盾就凸显出来了，因为“传统控规”如此高的调整率根本不能适应新《城乡规划法》的要求。因此，在树立控规调整常态化的认识下［２］，“新控规”必须重新界定控规和控规调整的含义，优化控规调整审批程序，尽可能降低控规调整的比率。
（２）技术层面。造成控规高调整率的原因包括基础资料不全（缺少地籍信息）、基础研究不到位（缺少土地经济分析），以及对所有建设用地“一刀切”的控制方式。因此，解决的对策就是要重视技术部分的工作，补全
基础资料、完善基础研究、充分考虑国家标准时往往会遇到一些问题，这建设用地分区的差异性，如对中心主要分为两种情况：①国家标准根区、旧区、工业区及非建设用地等采本不能适应地方的实际情况；②国用不同的控制方式。
家标准的数值区间相差较大，技术力量薄弱的地方无法选用，使国家2.2公益性问题
标准失去了预期的指导价值。解决公益设施受到忽视主要有两个的对策是在总体规划之后，开展“全层面的原因。
覆盖”的控规（修编）工作，用控规（１）组织与认识层面。控规需要来整合、完善各专项规划，并积极主对各项设施进行整合“落地”，如果各动地制定适应地方情况的“量体裁项设施的主管部门与规划部门之间衣式”技术标准与准则。
不能形成良好的沟通和互动机制的话，将会导致规划的多项设施不能“落３新《城乡规划法》背景下控
地”。此外，政府对需要保护的公益设制性详细规划的基本任务
施没有形成共识，在发展主义的压力下，造成思想上对其不够重视。解决在研究控规的新模式之前，首的对策就是在科学发展观的指导下，
先要明确控规的基本任务。结合新
形成部门协调互动机制，实行所有设《城乡规划法》和我国城市整体发施、空间要素整合的“一张图”管理。展背景的要求，以控规的“两个目
（２）技术层面。控规编制在技术
的”和“三种属性”作为分析的起点。方法上存在缺陷，主要体现为缺少系控规作为承上启下的规划，具有统性。“传统控规”的编制往往是开
落实上位规划意图和规制下位开发发到哪块地区就编制相应地区的控行为的两个目的。控规不但是指标控规，这导致控规所在地区缺少宏观制的“游戏”，而且更重要的意义在上、整体上和系统上的考虑。例如，于对总体规划意图的落实，从而加快把容易受到侵蚀的公益设施寄托在实现城市的发展目标。
其他未开发的地区或地块上，往往会同时，控规还具有三种重要的属导致再也找不到公益设施的容身之性，即不确定性、地方性和公共政策处。此外，控规编制的技术标准和规属性［３－４］。①不确定性，即控规面临范存在一定的不适用问题。目前的国的基本矛盾。面对控规的这一属性，家技术规范大都包含必须强制执行从技术角度出发，要增加规划的弹性的内容。由于我国幅员辽阔，不同地和适应性；从管理角度出发，要树立
区存在的差异较大，导致地方在执行
对控规调整常态化的认识，提高控规
图１ “传统控规”存在的基本问题、
成因分析与解决思路
２０１１年第１期 第２７卷
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