史鉴篇讲座--中国古代吏治的得失与借鉴.txt世上最珍贵的不是永远得不到或已经得到的，而是你已经得到并且随时都有可能失去的东西！爱情是灯，友情是影子。灯灭时，你会发现周围都是影子。朋友，是在最后可以给你力量的人。中国古代吏治的得失与借鉴
宁可
吏治，指古代官吏特别是地方官吏管理和统治民众的方式和治绩。放宽一些，它
涉及到官吏的教育、选拔、任免、考核、监察和奖惩等诸多方面。从这样的意义上说，吏 治也就是治吏，或者叫吏政。
官吏、官或吏，是各级官员的通称。但古代官和吏亦各有专门的涵义。官，一般指 有品级的、地位较高的官员，低的无品级的如书办等则称为吏。吏在中国古代官僚体 制中是很重要的一部分，人多而杂，问题也多。官多是读书人出身，读的是儒家的经
书，很多实用的东西没有学，也不大清楚；官是个特权阶层，高高在上，不熟悉下情，具 体的政务不大会管，也不怎么想管，具体的事都由吏去办；官又往往有一定的任期和 升降调动，而吏则在本部门常年办事，熟悉事务和各种关系。所以，吏在官僚体制中很 重要，甚至可以操纵政事，问题最多，也最难管理，吏治的败坏，他们往往起着很大的 作用。在这里，我们把官和吏共同的问题放在一起讲，至于属于吏的一些特殊问题，先 不涉及。
官分文武，这里只讲到文官，武官的一些特殊问题，也先不涉及。
一、中国古代吏治的概况
中国古代统治者十分重视吏治，乃至“治吏”重于“治民
”，韩非子甚至主张“治吏 不治民”，这是中国古代政治的一个特点，是专制主义中央集权的官僚制度所决定的。 专制主义中央集权政治是中国古代历史的一大特点。战国秦汉以来，中国封建社会的 基础是地主经济。地主占有土地，分租给农民，收取地租，主要是一种经济上的剥削关 系。地主比较分散，作为单个的地主，在政治上直接统治农民是比较困难的，不够强 的。不像欧洲中世纪的领主那样，他们有自己的行政权、财政权、司法权、军事权等。因
此，地主阶级的政治权力集中到他们的总代表皇帝那里。皇权是最高的、惟一的、绝对 的。但皇帝不可能直接统治和管理民众，而是要靠各级官吏来管理和统治。就像一个金 字塔式的网络，顶尖上是皇帝，下边是各级政府和官吏，底层是民众。官僚的权力是皇 帝给的，官僚对皇帝负责。这种权力很大，几乎是事无不统，例如户籍制度之严密是世 界历史上仅见的，强制性极强。君主专制、中央集权其他古代国家也有，像古代埃及、波 斯、拜占庭，后来的奥斯曼帝国、俄罗斯等，但没有中国这样完备而严整的官僚制度。 １７、１８世纪以来的欧洲，曾经出现过专制王权和官僚体制，它的基础同中国的君主专制 不同，它的君主专制是贵族、平民、僧侣等力量制衡的产物，也是近代民主制度下文官 制度的前身，跟中国古代的情况是不一样的。
（一）中国古代吏治的完备与严整性
中国古代吏治的完备与严整性表现在：
１．有明确的指导思想
重视官员的“德”，也就是官员的教育。教育从小抓起，包括学校，主要是教授儒家
经书中的政治思想和德行操守，选官要依此标准，考试也依此。而且官员还负有“教化” 百姓的职责。这是中国古代吏治的一个重要特点。
２．有为官的具体规范和标准
先秦典籍《左传》里就讲到相传为舜制法律的皋陶法中规定“昏、墨、贼，杀。 ”即当
官的不明、贪赃、滥施刑法的杀头。反过来，清明、廉洁、公正执法，就是做官的基本要 求。以后也一直如此。的标准也就是，此后，
“清官”“公正廉明”当然还有其他一些。做
官的具体规范、要求越来越多。出土的云梦秦简有官书《为吏之道》，此后皇帝的诏诰圣 训、律法等也有不少这方面的内容。唐宋以来私家著述多了起来，托名东汉大儒马融的 《忠经》，主要是针对做官的和要做官的人讲的。还有各式各样的“官箴”，从宋到清，数 量不少。具体到如何断案，对付上级、下级、猾吏，连对付仆役、长随的办法都有。
３．有法令的详细规定
中国法律，主要是刑法，这是中华法系的一个特点，其中相当大的一部分是官员执 法和犯法的处罚规定。
４．对吏治有专门机构负责
其中尤其是相对独立的强有力的御史制度，这也是中国古代政治制度的一个特 点。
中国历史悠久，专制主义中央集权的官僚制度从秦汉以来延续了两千多年，关于
吏治的记录非常丰富，是中国的特点。从这里总结出来的经验教训非常多，可资借鉴的 不少。我们以唐朝为例，约略勾画一下古代吏治的方方面面。之所以选择唐朝，是因为 它处在中国封建社会的一个承上启下的时期，各种制度由秦汉时的粗疏多变而趋于定 型完备，并为后世所继承，当然后世也有变化和趋于严密。就吏治败坏的材料而论，唐 朝不如以后各朝那么多而具体。晚清吏治败坏，有李宝嘉的《官场现形记》和吴趼人的 《二十年目睹之怪现状》两部小说可看。虽是小说，却真实反映了当时官场腐败的情况， 而且多以真人真事为基础，可以增加一些感性认识。
（二）唐朝吏治的情况
１．指导思想
唐继隋而建。隋建立时局面很好，但被第二个皇帝隋炀帝的暴政搞垮了。凭借农民 大起义浪潮而起的唐朝，以唐太宗为代表的统治者有一个很明确的思想，那就是接受 前朝覆亡的教训，处理好统治者与民众的关系，这和西汉初年的统治者是一样的。不同 的是西汉初年统治者崇尚黄老的“清静无为”，而唐朝初年的统治者则采取儒家的“仁 义为治”、的治道方法。轻徭薄赋，减省刑法，以求
“简静务本”具体做法都是去奢省费，
恢复和发展生产，稳定社会秩序。唐太宗清楚地认识到，是导致
突出的是，“官吏贪求”
隋末农民起义的重要原因，而清明的吏治则是实施上述种种政策的重要环节和保证。
为此，针对“民少吏多”的弊端，大力省并州县，裁减内外官吏，节省政府开支，减轻人民 赋役负担。重视选用廉吏，特别是地方长官人选。唐太宗曾把各地都督、刺史的名字写 在屏风上，皆注于名下，。升迁廉
“得其在官善恶之迹，以备黜陟”并曾派大员巡行全国，
吏，惩治贪官。他“深恶官吏贪浊，有枉法受财者，必无赦免。..随以所犯，置以重法”。 再就是广开言路，虚心纳谏。这样，隋末混乱残败的局面很快改观，几年之内就出现了 农业丰收，逃户归乡，四夷降附，人口繁息，牛马被野，物价下落，商旅野次无复盗贼，囹 圄常空的太平繁荣的景象，这就是历史上有名的“贞观之治”。而唐太宗的重视吏治及 其种种措施的作用，是显而易见的。
２．对官吏的选拔任用
西汉立国，官员的选拔任用尚没有一定的制度。以后实行察举制，主要由地方官吏 推荐人才，标准是德和才，尤其是德。这样的标准太抽象又不固定，加上地方官是自行 了解推荐，缺乏衡量的规范，结果弊端丛生，冒滥作假，东汉后期弄到“举秀才，不知书， 举孝廉，父别居”的地步。魏晋南北朝，随门阀政治而行九品中正制，以门第高下取得不 同的任官资格，结果是“上品无寒门，下品无势族”。隋朝起，行科举制，唐朝大行，一直
延续到晚清，靠考试选官，考试内容主要是儒家经典。标准具体、方法公平，更多的人可 以凭自己的本事经过考试去做官，做官的途径扩大了，这是一大进步。问题是儒家经典 的理念和现实政治生活及做官治事的能力有一段相当大的距离。考试的方法，唐代是
“帖经”，即填空，纯属知识的记忆。最煊赫的考试是进士科，重视诗赋，但那也只是显示 考试者的文才，而非经世之道。到了明清，考试是具有严格框架程式的八股文，内容又 限制为“代圣贤立言”，不许有独立见解，更是脱离实际。唐代科举，请托走后门是公开 的；宋代以后，有糊名誊录之制，但仍然难以杜绝作弊；清代几次科场大案，处死的考官 不少，获罪发配的官员更多。唐代科举考试合格，只是取得任官资格，中者还需经吏部 试“身、言、书、判
”，考核其做官能力，才能任命。此后，这样的做法淡化了。总之，科举考 试是一种比察举和九品中正进步的制度，但仍难于很好地选择行政人才。
科举只是唐以后选官制度的主流，察举、九品中正的遗风一直不断，荐举、私人任
命、门荫仍是重要门径。至于花钱买官，从西汉开始就一直不断，晚清捐纳之滥，更是到 了空前绝后的地步。此外，地方官直接任免属吏的办法一直延续下来，不属于正式品官 的属吏差役直接行使权力，又最冗滥难治，这也是吏治最难办的一个方面。科举之外的 非正途出身的官员是吏治败坏的一个原因，而科举出身的官员又因其并不见得胜任， 往往要依靠属吏，包括清代的“师爷”。在当时条件下，科举考试并不可能真正做到优选 人才，为政清明，遏制腐败。
３．对官吏的考核
唐代官员一年一小考，四年一大考，由专门部门吏部考功司负责日常材料，临考核 时大臣主持。有统一的考课内容和评定标准（很复杂，不备举），分为九等，其中居官谄 诈、贪浊有状的为下下等（可以注意，古代吏治历来重视贪污受贿问题），以考核定官阶 俸禄的升降。认真执行，是很好的办法，但如敷衍塞责、官官相护、徇私受贿，那就只能 是具文，而且是腐败的表现。
４．对官吏的监察
监察制度是中国封建专制主义中央集权官僚体制的一个大特点。
封建专制主义中央集权制度最高权力集中在皇帝，运作则靠庞大的各级官僚体
系。皇帝对这个机构和官员的控制、防范与监察是必然的。监察机构一般直属皇帝，在 官僚系统中具有相对的独立性，地位很高，权柄很大，有直接检查、接受投诉、弹劾官 吏、处置案件等权，甚至可以“风闻奏事”。不仅有对官员的监察权，而且有行政权和司 法权，并有保障这些权力不受干扰阻碍的种种规定（当然也有限制这些权力被滥用的 种种规定）。秦和西汉，中央政府中司监察的御史大夫地位很高，是副丞相，地方上也有
相应职司监察的官吏。但御史大夫职掌很多，管事很杂，以后御史大夫才专司监察。西 汉中期，又设司隶校尉纠察京畿，十三部刺史分巡各地。刺史以六条问事，其中五条针 对地方官员。唐代监察有多种渠道，好些政府机构内部及彼此间都有互相监察的职能。 专门监察机构分台、谏两部分，谏官管对皇帝提意见，议论政务得失，常是不痛不痒，作 用不大。御史台则专门为皇帝监督官员，非常重要。御史是皇帝的耳目，直接对皇帝负 责，甚至称可“代天子巡狩”。唐朝御史台分三院：台院专门纠弹中央百官，殿院巡视宫 禁京城，察院的监察御史，分道巡按州县。明清御史台称都察院，长官都御史官居一品。 地方的总督、巡抚也带佥（副）都御史衔，有监察属下各级官员的权力。御史特别是分巡 各地的巡按权柄很大：第一，可以直接受理人们的投诉，甚至越衙上告。第二，可以独立 办案，不受地方官员的干扰，可以会同司法机关审案，也可直接处置案件，包括抓人、搜 集罪证、审问、定罪、施刑（有时死刑也可先斩后奏）。第三，监察范围很广，举凡行政、军 事、财政、司法乃至官员生活作风都可以管。宋朝以后，御史特别是巡按御史更集中在 接受上告、清查案件、平反冤狱这方面，即官员的执法与枉法问题。宋以后，人们称道歌 颂的清官，往往是侧重这个方面。第四，沟通民情，中国封建社会，民告官属于以下犯 上，限制很多，唐代越衙上告，多半可不受理，还要受笞刑，先治你个以下犯上之罪。后 来到御史那里告状，限制要少一些，甚至御史巡按一地，出牌“放告”，放开来受理。第 五，正因为这样，对监察官的要求、任用、处罚也就特别严格。
５．对官吏犯罪的处罚与防范
法令有明确的规定。特别是涉及到贪污受贿的处罚。中国古代特别重视官吏的贪
赃问题，贪赃必定枉法。前述皋陶为舜制定法律时就强调“昏、墨、贼，杀”。唐太宗注重 选用廉吏，深恶官吏贪浊。“吏治之弊，。
明太祖朱元璋讲过，莫过于贪墨”唐代法律对 （贪污）“以财行求”、财”受贿）、（侵吞公物，
“主守盗”、（行贿）“因事受（“受所监临财物” 收受属下财物，包括送礼）“请求”、（勒索）非法役使属下和百姓、
、（请托）“乞索”、侵夺
百姓私人田产等，都有具体的量刑规定。还规定官员不许经商放贷，不许通过代理人经
商，家属也不能在其辖区内经商放贷，不许利用职权参加外贸活动。另外，还有官吏任
职的回避制度，地方官避本籍，中央高官近亲避京畿，中央高官子弟避监谏官，亲戚避
同署联事。官吏犯罪，还要追究其上级和同僚的连带责任。
关于提高行政效率，法令也有明确规定。如公文的收授周转均有时日限制，超出要
处分，延缓、扣压有罪。