这样，机构的重叠、职责的不清、效率的低下是必然的。这里有事务的增加，也是官僚制
度本身带来的。英国人帕金森写过一本有名的小书——《官场病——帕金森定律》，其
中讲到官僚制度如何会不断地增设机构、增加人员，弄得机构越来越庞大，人员越来越
冗滥，而精简则难于收效。中国古代各朝就是这样。唐太宗时，中央机构有品级的官员 ６０
００多人，到了唐朝后期，至少是２８００人，大量体制外的正式机构外的单位和人员就更
多了。唐太宗时，军队主要是不脱离生产的府兵，其后成了募来的职业兵。唐朝后期，禁
军、藩镇兵等曾达到１００万，养了这么多兵，要多大的费用！这些兵又主要是用来打内
战，即中央对藩镇、藩镇对藩镇的战争。再加上贵族、僧道，等等，以致当时人感慨“以三
分劳筋苦骨之人，奉七分坐待衣食之辈”。官员的冗滥、军队的庞大、开支的增加，为官
吏的贪赃枉法大开了方便之门。前引的“官有八入 ”，主要就是靠买官，及在官员的任
免、升调、奖励上捞钱。
中国古代政府职能中的经济职能是很强大的，不仅实行统治，而且还直接经营农
业、手工业和商业及放高利贷。唐朝官员有职分田，作为自己任职的收入，有公廨田和
公廨钱，用作办公费用，其中公廨钱更是用来放债取息。像赈贷、专卖、治水、营建、盐
政、漕运、税关等，都是捞钱的好差使。唐朝法律禁止官员经商，实际上形同具文，以后
也不大禁了。在官营商，官商勾结，官也就是商了。剑桥大学学者罗伯特巴尔德近来曾
把公职腐败定为“公职人员为捞取个人好处而违反公共事务的行为准则”。据说，美、
英、德、法过去两个世纪中已经远离腐败，现在腐败现象卷土重来，是因为政府与私人
企业互动，而非保持一定距离，即政府插手经济交易事务。他的话可供参考。
２．官僚是一个特权阶层。士农工商，士为四民之首，介乎统治者与被统治者之间， 士的出路就是做官，进入统治者的行列。士人做官，称为“入仕”，在“士 ”边上加一个
“人”字旁，士仕相通。士人是有文化的，读书才能做官，这是封建社会读书人最好的出 路。宋朝汪洙作的儿童读本《神童诗》就说：文章教尔曹。惟
“天子重英豪，万般皆下品，
有读书高。”读书就是为了做官，做了官，什么都有了。据说是宋真宗作的《劝学文》说 “书中自有黄金屋，书中自有千钟粟，书中自有颜如玉”。民谚“千里求官只为财”。发财
靠官俸是不行的，靠的是手里的权，以权谋财，权财交易，贪赃枉法几乎是必然的，虽然
与圣人的教诲大相径庭，但那是面子，这是里子。贪污受贿有些是公开的，甚至是合法
的，如送礼受礼，“冰敬”“炭敬”，以及诸如陋规、
清朝中央官员收受地方官员的、折色、
火耗等等，但这不仅不能消灭非法的、私下的贪污受贿，反而助长了后者。做了官，无本 万利，民谚中说，就是“三年清知府 ”，也有“十万雪花银 ”。这样，几乎无官不贪，而贪赃
必然枉法。法律虽严禁贪污，但制度却默认、准许乃至助长贪污受贿。法律成了具文，吏
治必然腐败。
３．专制主义中央集权制度是封闭式地操作的，本身缺乏激励的机制，更缺乏外来
的激励，特别是自下而上的民众的激励与监督。仅靠自我教育、自我约束与自我监督， 不论是多么完善与严密，也是难于解决根本问题的。最强烈的最大的自下而上的外来 激励来自人民群众的起义，它往往推翻了一个王朝或者瓦解了一个王朝。这样，新建立 的王朝在初期吏治多少好一些，制度的运作和法律的执行也好一些，可是不能持久，不 管自我激励、自我监督的机制多完善严密。从根本上说，官官相护、结党营私是必有的 现象，也是无法克服的问题，吏治还是要坏下去。
４．制度在当时应当算是严密和完备的，但是专制主义中央集权制度却无法保证这 个制度圆满地运作并且坚持下去，人为的因素是很大的。这种因素有时促成了这个制 度较好地运作，但多数时期是对之进行了阻碍、干扰和破坏。前者较难，后者则因专制 主义体制的根本性质，是很容易而且很严重的。法治与人治的矛盾，在专制主义中央集 权制度下是无法解决的。 （二）时势性的因素
１．封建政治权力最后集中在皇帝。皇帝个人的明、贤、庸、愚、昏、暴，对政治包括吏 治的作用非常之大。皇帝的个人特点、个人色彩给封建政治抹上了重重的一笔。唐太宗 在初唐政治中的作用、唐太宗个人前后的不同表现就是一例。康熙、乾隆也是这样。朱 元璋“严明以驭吏，宽裕以待民”的思想使他对官吏贪污的处置十分严酷。御史具有抓 官审问定罪然后上报的大权，不仅小犯即斩，而且杀了还要剥皮塞草，放在公座旁警示 后来的官。雍正在吏治上的严苛也是很出名的。至于皇帝本人淫逸放纵，助长吏治的败 坏，更是史不绝书。
２．官僚集团之间的倾轧斗争是历史上常见的。这种斗争往往不是政见不同，而是
权势利害之争。即使有政见不同，也会夹杂着和演化为权势利害之争。这个集团所坚持
的，对立集团就必定全盘反对，往往脱离了是非。为此，援引、支持、拉拢、排斥、打击不 遗余力，自然带来政局的败坏，像唐朝后期宦官、藩镇、朋党之争就是这样。藩镇割据地 盘，自搞一套；宦官自成系统，所谓南衙（政府机构）与北司（宫廷机构）相水火；藩镇、宦
官、官僚内部又互相争斗，各各又援引其他势力，这对吏治的败坏当然有很大影响，像 东汉、宋朝、明朝，这种情况都是相当突出的。
３．时势性因素中最根本的一条，一个封建王朝在建立的初期，为了保持自己的统
治，比较重视与民众的矛盾，多少约束自己贪残的阶级本性，吏治也就比较清严。然而，
随着统治的稳定，力量的增长，其贪残的本性也就日益暴露、膨胀，与百姓的矛盾日益 尖锐，社会危机日趋严重，吏治也就从清严而走向松弛、败坏，终于导致王朝的覆亡。这 个问题，在封建社会是不能根本解决的。这就像做蛋糕。王朝初年蛋糕小，统治者那一 块切多了其实多不到哪里去，民众那块少了，还不能专心地做，倒不如统治者不要切多 了，让蛋糕做得大些。民众可以享受一点做蛋糕的好处，专心把蛋糕做大，做蛋糕的人 也多了起来。这样，自己切的那一块比例上不算太大，而实际分量则大大增加了。可是 再做下去，蛋糕大了，贪心也大了，就不免在比例上大大加大，最后弄得几乎独吃，做蛋 糕的人吃不到了，不干了，散伙了，造反了，统治者也就吃不成了，垮台了。
中国历史上有一个现象，一个王朝建立之初的十几年、几十年之后，往往会出现一 次危机，过得去，王朝就延续下去，过不去就完了。这个现象，抗战时黄炎培访问延安时 向毛泽东同志提过，章士钊在《柳文指要》里指出过，台湾的柏杨在《中国人史纲》里把 它称为瓶颈现象。这个危机，如果只是统治阶级内部的冲突或者是对外战争，那一般还 是过得去的。但如果涉及到对人民的暴政，尽管这个王朝看起来多么强大，那就过不去 了。像秦、隋，就是如此。这些王朝，往往是结束分裂割据局面之后建立的，它们还没有 吃过农民起义的苦头，没有接受这方面的教训，不免恣意妄为，弄得民不聊生，民怨沸 腾，揭竿而起，他们也就垮台了。汉奸汪精卫在早年还是个革命青年的时候，译过雨果 的一首诗：生平猎人如猎兽，会看太白悬其首。 ”就
“此辈封狼从襤狗，万人一怒不可回，
是这些统治者的写照，当然后来也成了汪精卫自己的写照。在这里，吏治的成败与人民 的斗争和统治者是否接受教训是有很大关系的。
三、古代吏治可资借鉴之处
关于中国历史上的吏治，可借鉴的地方很多，姑且列出三条来：
（一）对吏治的重视
中国历史上对吏治的重视程度，在世界历史上似乎绝无仅有。道路、纲领、政策制 定之后，，古代中国似乎早就认识到了。
“干部决定一切”吏治的成败涉及王朝的兴亡，
问题在于官吏的定位。中国古代的官吏是“行君之命而致之于民也”，即奉皇帝之命管 理和统治民众，对皇帝负责而不是对民众负责。管理，是为了统治，统治是第一位的。统 治和管理根本上是为了让民众能很好地奉养统治者，所谓“无君子莫以治野人，无野人 莫以养君子”。“民者，作器皿，通财货以
韩愈甚至说过这样杀气腾腾的话：出粟米麻丝，
事其上者也。民不出粟米麻丝，作器皿，通财货以事其上者，则诛！ ”做官的对皇帝负责
而不是对人民负责，是牧民之官，把民众当畜群一样牧养，而不是公务员、公仆，甚至也
不是美国人口头上常说的，官员是用纳税人的钱雇的，就得为纳税人办事的那种雇佣 关系。
也因此，中国古代吏治最高最好的指导思想是儒家的“民本”（而非近代的“民
主”）“仁政”唐太宗对此理解应该是最深刻的，并且努力地去付诸实施，他反复讲的 、。
“君者，舟也；水也。水则覆舟。 （语出《荀子·《吕氏春秋》亦有
庶人者，水则载舟，”王制》，
记载）“君依于国，国依于民，刻民以奉君，犹割肉以充腹，腹饱而身毙，君富而国亡。 ” （《资治通鉴》武德九年）就是基于这种儒家的“民本”思想，也是中国封建统治者进步思 想的极限和局限。是它的成果，这是封建政
“贞观之治”也是中国古代吏治的一个高峰。
治所能达到的极限，也是当时人们所企盼的“国泰民安”的太平盛世，然而这要在种种 条件凑合下才能出现，是一种特殊情况。绝大多数的皇帝和官僚是做不到的或者是反 其道而行之的。
（二）重视对官吏的培养和教育
中国古代重视对官吏的培养和教育，特别是政治思想和道德操守的教育。问题在
于教育的内容，因为官吏的定位而有根本的局限。缺乏能力的培养训练也是它的很大 弱点。由考试而做官，但明清的八股文完全脱离政治的实际，被当成做官的“敲门砖”。 官做上了，砖头也丢到一边去了，一个重要的原因是它对具体当官没有用处。
（三）有相当完备、严密的制度和运作的程序、方法
这里可供借鉴的东西很多，值得汲取，特别是监察制度。问题是它在一个封闭的体
系中运作，是一种自控机制，官任官，官管官，自己管自己，这就必然会出现问题，而这
些问题又是不能根本解决的。
以监察制度而论，其严密、权威在世界古代历史上是绝无仅有的。但西方古代对官
吏的监察走的路子同中国不很一样，这条路子不完备，但它是一种趋向于和行政分开