问题
( 一) 环境管理体制立法体系不完善
环境管理体制立法体系是由一系列有关环境管理体制法律 、 法规 、 规章等法律规范构成的相互关联和相互配合的完整法规系统 。 完善的立法体系最基本的特点是它的系统性 、 完整性和不同级别 、 层次及
不同层次立法之间的相互协调和配合 。 但我国的环境管理体制立法却在这方面有很大差距 。
11 环境管理体制立法体系不完整 。 环境管理体制立法属于行政立法的范畴 。 从目前的立法来看 ,
在中央一级没有一部专门的 “ 环境管理机构组织法” ,在地方也没有专门的环境管理机构设置法规和规
章 。 有关环境管理体制机构的设置及其职责分工的规定散见于各有关法律 、 法规和规章中 ,甚至主要以
党委或政府的红头文件下达 。 由于没有法律的专门明确的规定 ,所以环境管理机构经常处于变动之中 ,
而且各地方也很不统一 。 有的地方设专门的环境保护局 ,有的地方则不设 ; 有的让其他部门代管 ,有的
则一个机构两块牌子 。 而且 ,每一次机构改革 ,许多地方 ,特别是市 、 县一级环保机构 ,都面临着裁减的
威胁 。 从而大大影响了环境管理机构的稳定性 。
21 各种立法规定之间缺乏协调和配合 。 完善的环境管理体制立法 ,应是法律 、 法规 、 规章以及不同
方面的立法之间相互衔接 、 协调和配合 。 法律的规定可以比较综合和概括 ,行政法规的规定比较具体 ,
而规章的规定只规定具体实施办法 。 但现有的立法 ,有时法律的规定特别具体 ,而规章的规定反而较抽
象 。 比如 , 《海洋环境保护法》 规定了 “ 环境保护行政主管部门在批准设置入海排污口之前 ,必须征求海
洋 、 海事 、 渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见” 这一特别具体的职责要求 ,但对国务院环境保
护行政主管部门如何对有关部门进行指导 、 协调和监督这一重要问题却没有进一步作出规定 。 而 《近岸
海域环境功能区管理办法》 这一规章却规定了 “ 沿海省 、 自治区 、 直辖市人民政府环境保护行政主管部门
根据本行政区近岸海域环境功能区环境保护的需要 ,对国家海水水质标准中未作规定的项目 ,可以组织
拟订地方海水水质补充标准 ,报同级人民政府批准发布” 这一本应由法律规定的行政机构的职能 。
31 单行立法对环境管理体制的规定过于简单 。 作为环境管理主要法律依据的各单行法律 , 如 《大
气污染防治法》 、 《水污染防治法》 、 《环境噪声污染防治法》 、 《固体废物污染环境防治法》 等 ,本应对各部
门的环境管理方面的职责作出比较具体的规定 ,以便于各部门各司其职 ,并相互配合 。 但实际上 ,目前
有关的各单行法在规定管理体制时往往都过于抽象 、 简单 ,特别是涉及到有关部门时更是如此 ,以至于
使相关的执法部门认为自己只是一个摆设 。 比如 , 《大气污染防治法》 第 4 条规定 : “县级以上人民政府
环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理 。 各级公安 、 交通 、 铁道 、 渔业管理部门根据
各自的职责 ,对机动车船污染大气实施监督管理 。 县级以上人民政府其他
有关主管部门在各自职责范
围内对大气污染防治实施监督管理 。 ” 这里的有关部门 “ 根据自己的职责” 和 “ 在各自的职责范围内” 对大
气污染防治实施监督管理 ,不仅这些部门不知道到底自己怎样对大气污染防治实施监督管理 ,可能连立
法起草者都不知道这些相关部门有什么管理职责 ,而只是一种立法的套话 。 其他的污染防治法和资源
管理法都存在这种状况 。
41 规范性文件经常代替正式的立法 。 环境管理体制的立法作为环境保护立法的重要组成部分 ,应
当具有严肃性和相对的稳定性 。 反映在立法形式上 ,应当是让具有较高位阶通过严格的立法程序制定
的法律和行政法规占据主导地位 。 但我国关于环境管理机构的设置及其职责 ,往往通过红头文件的形
式确定 。 有时经某个领导人签字就可成立一个机构 ,或者将某一职权转归某一部门 。 这样往往造成规
范性文件与法律规定相冲突 。
( 二) 环境管理体制立法内容存在交叉和矛盾
仔细考察我国关于环境管理体制的立法 ,就会发现在不同的法律文件之间存在着相当程度的机构
设置重复 、 职权交叉重叠 、 主管部门与分管部门关系不明 ,甚至不同立法文件的内容相矛盾的问题 。
11 环境管理机构设置的重复 。 由于我国的环境管理体制是从各部门分工管理逐步变为统一监督
管理和分工负责相结合的管理体制的 ,而在这种变化过程中只注意对新机构的授权 ,不注意对原有机构
及其相关职能的撤销 ,从而就发生了某些环境管理机构重复设置的现象 。 比如 ,在自然保护方面 ,国家
环境保护总局设置有专门的自然保护司 ,而国家林业局也设置了野生动植
物保护司 。 其实 ,野生动植物
在海洋开发和利用中，海洋开发主体对海洋环境产生了负的外部性，靠市场的力量是不能解决外部性内部化的，必须依靠政府进行海洋环境管理。但在政府进行海洋环境管理的过程中又会产生寻租行为，导致海洋环境管理的低效率。
建议：
1.海洋环境的管理以可持续化为目标
可持续发展是既满足当代人的需要同时又不损害后代满足他们自己需要能力的发展。加强海洋环境管理，应以实现海洋环境可持续发展为目标。
我国目前海域污染比较严重，比如我国的渤海。因此，改善海洋环境，实现环境权与发展权的一体化是我国海洋环境管理应追求的目标。4
2.分类区分管理5
随着海洋开发类型不断复杂和多样化 、 海洋开发强度不断增大 ,导致各种资源利用冲突日趋严重 ,海洋
环境污染不断加剧 ,海洋生态环境和海洋资源遭到破坏 ,严重制约了我国海洋经济的可持续发展. 近年来 ,海
洋环境分区管理的理念逐渐成为我国海洋管理的重点 [ 1 ]
. 例如赵章元等 ( 1997 )对我国沿海地区不同海域的
环境容量和污水海洋处置条件进行了详细的对比分析 ,建立了 “ 可处置度 ” 概念 ; 并运用经典地学区划理论 ,
尝试性地提出沿海可处置度分区设想 [ 2 ]
4
曲波可持续发展维度的海洋环境管理中国海洋报/2006年/12月/5日/第003版
5
海洋环境分类管理分级控制区划理论体系研究 王金坑 ,颜 利 ,余兴光
( 国家海洋局第三海洋研究所 ,福建 厦门 361005 ) 第 28卷 第 1期 台 湾 海 峡 Vo l . 28 , No . 1
2009年 2月 J OURNAL O F OCE ANO G RA PHY I N T A I WAN ST RA I T Feb . , 2009
. 赵章元 ( 1999 ) 提出对我国近岸海域环境尽快实施分区管理的建 议 [ 3 ]
. 王茂军等 ( 2000 )在阐述近岸海域污染链式发生系统的基础上 , 通过模糊聚类将中国黄海近岸地区分
成 5 个区域类型 ,提出海陆一体 、 分区调控等近岸海域污染动态调控措施
[ 4 ] .
我国于 1989年开始全面启动全国海洋功能区划工作. 海洋功能区划揭示了各个具体海域的客观自然属
性和社会功能价值 ,确定了合适的开发利用方向 ,为实施海域使用申请审批制度 、 有偿使用制度提供了重要
依据 ,为合理开发利用海域 、 保护海洋资源与环境起到了重要作用 [ 5, 6 ]
. 海洋功能区划是海洋资源开发利用
的空间布局规划 ,对海域的环境保护和管理缺乏针对性和可操作性 ,没有针对具体海域提出相应的环境质量
控制目标. 20 世纪 90 年代 ,为适应近岸海域环境保护工作的需要 ,我国开始编制近岸海域环境功能区划. 近
岸海域环境功能区划依据近岸海域的自然属性和社会属性以及海洋自然资源开发利用现状 ,对近岸海域按
照不同的使用功能和保护目标而规划海洋区域. 近岸海域环境功能区划中的水环境质量目标是按照海域的
主导功能确定的. 其没有综合考虑海洋的连续性 、 流通性及生态学基本原理 ,部分相连分区的环境质量目标
差距较大 ,在环境保护与管理实践中可操作性不强 ,不能有效指导海洋环境保护与管理.
海洋环境分类管理分级控制区划的主要作用是为海域生态环境管理和海洋