事务本身的复杂性和市场化程度低，是市场力量边缘地带。其次，乡镇行政与事业单位是一个整体，这个整体在与农村社会的更下层(村组)纽结在一起时，会强固有力。强固有力的农村基层组织体系是维系农村秩序，保持中国现代化的农村基础的有力工具;离开了事业单位的支撑，乡镇行政将更加孱弱。
村级组织是国家常规性权力在农村的基础性载体，具有三大功能：一是协助上级完成各项任务，二是组织村民达成集体行动，三是有效表达农民对公共品需求的偏好。
离开村级组织的协助，指望县乡两级直接与农民打交道是有难度的。县乡两级既无法掌握农村的信息，从而不能对症下药，又不可能有如此庞大的人财物力;同时，县乡直接与农民打交道，效率也十分低下，凡是那些村庄内部不太规则、不很常规、细小锁碎，具有突发性、临时性、偶然性，要联系到一家一户具体实际的事务，县乡都很难离开村干部来独立完成任务。村庄社会是熟人社会，国家必须通过一种力量进入到熟人社会内部，与熟人社会联结起来，才有能力在村庄内部有针对性地推行自己的意志。否则，国家力量难以介入到村庄社会，或介入进去不经济。这就会导致农村社会内部的离散化和无序化，最终不只是影响国家任务的完成和国家意志的推行，而且会严重损耗村庄内部一致行动能力。而这个将国家与村庄联结起来的组织力量，正是村级组织。村干部生活在村庄这个熟人社会中，不仅可以低成本地掌握村庄内部的各种信息，而且可以有效地将自己掌握的自上而下的信息有针对性地传递到村民那里。
然而令人担忧的是，当前很多地方的村级组织已处于瘫痪或准瘫痪的状态，农村大量的公共设施都已严重损毁，这说明农村亟需增强常规性权力，需要村级组织的积极作为。但是，村干部认为这与自己工作职责无关，不愿为此而努力，
国家的制度安排中也没有为他们提供必要的资源。14国家越是认为村干部不重要，其制度设置中越不为村干部发挥作用提供资源基础，村干部就越是消极怠工;而村干部的消极怠工和无所作为，又进一步证明了国家认为村干部不重要的预设，从而形成了一个自我实现的，应该弱化、取消村级组织乃至所有基层组织的预判。这是一个恶性循环。
因此，今天通过强化乡村基层组织体系来增强国家的常规性权力已是当务之急。但进行常规性权力的再生产并不等于是再回过头强化专断性权力;也不是简单的对基层组织体系进行科层化的改造。但这一方面是受制于农村社会的特性，另一方面是受制于国家的资源总量——虽然国家已经着手以工哺农，增加对农村的投入，在这样一个超大型国家里，要在农村基层普遍建立现代化的上层建筑显然力不从心。因此，我们就应该“看菜吃饭”，理解农村基层常规性权力综合性、运动性、乡土性的合理性。
王沪宁曾指出，社会资源总量大，潜在地允许参与式或分散式的社会调控，因为社会有丰富的资源支持这种调控方式。社会资源总量小，潜在地要求集中式的社会调控，否则已经很少的社会资源不能用于社会发展最需要的方面。在总量上不能满足社会总体需求的资源分配会导致社会紊乱、失离和无序，社会调控的一个重要方面便是控制由社会资源总量贫弱引发的矛盾。由此，可以断言，社会调控形式不可能超越一定社会的社会资源总量，或者说最终不能超越。15在国家权力的后勤基础设施充分发达，资源供给总量与超大、复杂的农村社会的需求相匹配之前，农村基层的常规性权力若想高效运转，就必须保持综合性、运动性、乡土性的特点，乡村社会就必须进行“简约化治理”。
那么这种带有“前现代”色彩的，“半正式行政”的简约治理长期、普遍地
存在，会不会阻碍现代国家构建的进程呢?笔者认为不会。
概括起来说，现代国家的构建蕴含着三个方面的内涵：现代政治构建、现代市场构建与现代社会生长。农村基层常规化权力的再生产、乡村社会的简约治理本身就包含着“国家发起结合社会参与”的有机成分。在政府职能逐步转化的今天，常规化权力并不会携带着专断性权力同步增长，从而压制现代社会的生长。同时，常规性权力的增强更有利于社会秩序的维持和公共服务的提供，从而有利于现代市场的构建。当前，“半正式行政”式的常规化权力似乎有悖于“理性化”科层制的成长;但我们需要明白的是，科层制的成熟并非一蹴而就，反之，当与之匹配的社会基础不具备时，一厢情愿的从价值、理念出发，不顾具体国情去拔苗助长，只会带来社会的震荡，甚至是灾难。
注释
【1】迈克尔·曼曾区分了两个层面的国家权力：其一是国家的专制权力(despotic power)，
即国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围(range);其二是国家的基础性权力、基层渗透权力(infrastructural power)，即国家能力。它指的是国家事实上渗透社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力(capacity)。根据这两种权力强弱的状况，迈克尔·曼对历史上以及现实中的国家作了分类，归纳出四种理想类型：一、两种权力均弱型，如西欧中世纪的封建国家;二、强专制权力弱基础性权力型，如中华帝国、罗马帝国等传统帝国;三、弱专制权力强基础性权力型，如西方近代以来的官僚制国家;四、两种权力均强型，当代的集权主义国家即属于此类(Michael Mann, States War and Capitalism, Oxford: Blackwell, 1988, 5-9. 转引自李强：《国家能力与国家权力的悖论》，香港：《中国书评》，1998年第2期)。
【2】关于国家权力在农村“技术性治理能力”的逐渐加强，陈柏峰在其工作论文“纠纷解决与国家权力构成”中作了较为深入的探讨。
【3】强世功：“权力的组织网络与法律的治理化”，强世功：《调解、法制与现代性》，北京：法制出版社，2001年。
【4】参见陈柏峰：《乡村混混与农村社会灰色化》，华中科技大学博士论文，2008年。
【5】国家统计局统计数据显示，到2011年底，中国的城镇人口为69079万人，乡村人口为65656万人。在这个统计口径里，2亿多在城镇常住半年以上的农民工都计算在城镇人口中。但笔者认为这些人(农民工)还是农村户籍，无法享受到市民待遇;更重要的是他们中的绝大部分最终无法真正在城市立足，完成人口再生产，今后仍然要回到农村;此外，他们的自我认同仍然不是市民而是农民。因此，乡村治理必须将这个群体考虑进来，在这个意义上，笔者仍然坚持9亿农民的说法。
【6】[德]马克斯·韦伯：《支配社会学》，康乐，简惠美译，桂林：广西师范大学出版社，2004年，第22～24页。
【7】【9】【10】见黄宗智：“集权的简约治理”，《中国乡村研究》(第五辑)，福州：福建教育出版社，2007年。
【8】M .Whyte, \Socialist Economic Institutions, Stanford University Press, 1989, 239-241.
【11】李强：“自由主义与现代国家”，http://www.aisixiang.com/data/19748.html。
【12】吴毅：“也谈乡村社会的政权建设”，http://www.aisixiang.com/data/17785.html。
【13】吴毅：《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，北京：生活·读书·新知三联书店，2007年，第630页。
【14】比如取消“三提”、取消义务工、土地承包30年不变等，都实际上是取消了村干部手中的治理资源。在当前财政转移支付制度的安排中，国家采取了两个存在一定问题的制度安排，一是直接补贴到农户的直补政策，二是以条条为主的财政专项转移支付。这两个主要的财政转移支付制度都不能增加村级组织可用的治理资源，从而不能成为村级组织积极行动起来克服村庄内部公共品供给不足困境的有效手段。
【15】王沪宁：“社会资源总量与社会控制：中国意义”，《复旦学报》，1990年第4期。