现在“分级办学”制度出台之前城乡儿童升学率在即存在巨大差距。但作者没有对分级办学之前的城乡教育差距进行分析，而是将注意力放在了对“分级办学”体制的分析上。在最近几年时间里，更多有责任感的学者把注意力放到城乡教育差距问题上来，他们研究视角主要放在政策分析上。很多学者从教育政策的角度分析并归纳义务教育城乡差距问题的成因，基本归纳为“经济决定论、文化决定论、历史决定论、环境决定论、结构决定论，等等”。③经济决定论者认为农村教育落后的原因在于农村经济贫困，这一理论是在城乡二元教育体制的合理性前提下做出的解释。因为在这一体制下，农村教育农村办，城市教育城市办，因此城乡经济差别便是城乡教育差别的主要原因。文化决定论者指出，农村文化落后导致了农民安于落后保守的心态，这种心态导致他们对现代教育持有敌视态度。城市则是现代文化和现代教育的聚集地。对现代教育的两种不同的接纳心理导致了城乡教育差距的出现；历史决定论者在对待农村教育落后和城乡教育差距问题上持悲观态度，认为农村教育的长期落后状态很难在短期内得到改善；环境论者对农村教育落后和城乡教育差距的解释是对上述各种理论的综合，这一理论的持有者认为，土地贫瘠、交通封闭、信息闭塞以及资源匮乏是造成农村教育落后的根源。由于进行这样的归因，城乡教育差距问题变得非常沉重，甚至难以解决，历史决定论和环境决定论甚至导致了一种消极悲观的态度。后面这三种归因也最终都走向了“制度归因”的道路上来，因为无论是保守文化还是历史上形成的落后面貌均源自于某种形式的制度因素，环境论则将部分原因也归于制度因素。
以上这些分析，无一例外均采用了制度分析的视角。制度具有鲜明的时代特征，某个社会时期的制度形态与其它社会时期的制度形态往往存在着明显差别。由于制度的这种特性，它成为人们解释前代或当代社会现象的有用工具。诺斯把制度定义为“博弈规则”，他把博弈规则分为两类：正式规则和非正式规则(规范和习俗)。以下便是根据诺斯的这一“制度”内涵进行的有关城乡教育差距形成的几种制度解释：
1．城乡二元教育体制分割与城乡教育差距
建国初期国家实行城乡分治的策略，以工业发展为先，带动城市发展，同时限制人口在城乡间的流动，主要是限制农村人口流入城市。在这一城乡分治的二元制度下，城乡教育由不同的管理主体负责，形成了城乡二元分割的教育资源供给体制。④“细察义务教育的制度设置，我们还是可以看出其存在某种‘城市优先’的倾向。我国九年制义务教育采取有步骤推进的策略，这一策略蕴含着一种不言自明的规定，这就是城市中的义务教育先行于农村中的义务教育。”⑤1989年财政体制改革中乡级财政预算的建立，把农村教育经费的负担全部落到乡镇和农民身上，强化了城乡二元分割制度下的不平等。1992年《中华人民共和国义务教育法实施细则》中规定新增教育附加费一项用于举办教育事业，城镇教育附加费向企业单位收取，而农村则直接面向农民收取。城镇教育实行国家办学，而农村教育则实行农民办学。在1990年代，农村通过直接向农民收取教育费用来维持学校运转的经费占到整个农村义务教育经费的70％，与此同时还要支付个人上学费用，而城市学生则只需支付个人部分。⑥此外，在义务教育的推进过程中，政府所采用的策略是城市
义务教育先于农村义务教育的有步骤推进。如果说义务教育体现了一种权利，那么这种制度安排就意味着城市的适龄儿童有优先接受义务教育的权利。如果说义务教育是一种责任，那就意味着政府首先对城市儿童承担了责任。显然，这一系列政策的实施逐渐强化了农村教育的边缘化地位。
2．分级办学体制、重．晶蔽制度、城乡教师政策与城乡教育差距 “分级办学”的制度是造成城乡教育差距的最重要因素。张玉林认为，在差距背后存在的主要是“由国家权力决定的资源配置一利益分配问题”。⑦作为公共政策的“分级办学”制度，无论是设计理念还是具体的实践运行，都缺少公平分配教育资源的要素。它将应该由国家、社会和家长共同承担的(农村)义务教育中的“义务”，主要转嫁给了农村社会和农民。这一制度虽然调动了地方政府和农民的办学积极性，但是由于主要依靠农村和农民兴办农村教育，在加重了农村和农民负担——从而也就影响了农村社会经济的发展——的同时，在客观上也迟滞了农村教育的发展，造成了农村与城市之间教育机会不平等的延绩乃至扩大。重点学校制度则使得这一差距更加明显，义务教育阶段的重点学校大都建立在城市和县镇，国家把大量的稀缺教育资源都投人到重点学校，导致农村普通学校教育资源相对短缺；与此同时，它所造成的资源优势和品牌效应形成了对社会资源的积聚和对农村优质教育资源的盘剥，使农村学校办学条件日趋恶化。城乡不同的教师制度也是造成城乡教育差距的重要原因。国家对城乡教师实行不同的待遇标准，城市教师在住房、医疗、培训方面享受优于农村教师；城乡义务教育阶段各学校还实施不
同的师资配备标准，以小学为例，农村为23.0：1，县镇为2 1.0：1，城市为19.0：1。城乡有别的教育资源分配制度导致了农村学校的落后面貌和城乡教育差距拉大。
3．“教育资源等级式流动”与城乡教育差距
教育资源等级式流动是一种非正式制度，它是中国社会制度下教育资源分配所必然遵循的习惯性法则。郭建如从政治学角度对国家分配教育资源的过程进行分析，认为无论是在建国前的传统社会体制下还是建国后的计划体制下，现代教育的推行都是自上而下的过程，教育资源基本上是沿着首都——省府一一中心城市一一县城——乡镇 ——农村不均匀地向下流动。这种流动方式强化了从上到下、从城市到乡村的等级差异。郭建如提出的“教育资源等级式流动”理论实际上是对分级办学体制的另外一种解读。⑧在这种体制下县以上城市学校所需的教育资源能够得到保障，而乡以下农村学校得到的教育资源较少。
以上三种制度分析均在一定程度上触及了我国城乡教育差距问题的内核，有助于人们理解城乡教育差距的形成，并为缩小城乡教育差距、寻求更为合理的城乡教育资源分配制度提供了理论依据。然而，笔者以为，仅从制度归因或政策归因的角度来分析城乡教育差距是有失偏颇的，这是因为它限制了研究者分析的视野，使得他们对城乡教育差距所做出的制度解释和所提出的对策具有局限性。我们可以从反向进行思考，不否认城乡二元分割体制在造成城乡差距方面的不可推卸的责任，但是，改变城乡二元分割体制是否就可以改变城乡二元结构或城乡差距问题?是否政府采用了城乡均等的发展政策，就不会出现城乡教育之问的巨大
差距?显然这是我们需要认真对待的一个新问题。本文的答案是：显然不能。因为城乡二元结构的形成还有着更多更复杂的原因，历史、文化、环境均是造成城乡差距的原因。城乡二元制度的责任在于它没有缩小城乡差距，而是有意扩大了这一差距；分级办学体制是国家财政能力有限条件下采用的一种有效率的发展策略，它促使我国义务教育得到快速普及和发展。这一制度的弊端在于它没有“特意地”去弥补或缩小已经形成的差距，不能成为造成城乡教育差距的主要原因。
制度分析显示了人们对政策因素的依赖以及对非政策因素的忽视。研究者之所以对制度分析情有独钟，主要因为在人们的意识中，自然形成的城乡差距就如同天生残疾一样，是无法补救的。这一思路导致大多数学者均把城乡自然差距作为造成城乡教育差距的客观原因。制度分析的视角得出的结论通常是“哪里漏了补哪里”的补救式解决问题方法，它显示了人们在看待问题时的片面性。
二、从生态学视角看城乡差距
社会问题的产生通常有着多方面原因，受众多制度的共同作用。制度之间的关系恰如社会各部门之州的关系一样，错综复杂，它们彼此之间既相互分离，又相互制约。但人们无法在分析某一个问题时，把所有关联的制度都考虑进去，他们往往从制度的某一个方面或某一个制度来分析一个问题，看似寻到了问题的根本，但实际上却无法真正解决问题。以本文所要研究的城乡教育差距为例，人们往往把主要原因归于城乡二元结构，但改革开放以来我国的城乡二元分割结构已有较大的改变，而城乡教育差距问题非但没有消除，反还表现出加大的趋势，这不得不引