第20卷第1期2012年2月国家检察官学院学报JournalofNationalProsecutorsCollegeVol．20No．1Feb．2012
检察专论
行政执法与刑事司法衔接工作的几个问题
刘福谦
（最高人民检察院，北京100726）
摘“两法衔接”。“两法衔接”要：开展工作有其内在的必要性和正当性问题的提出与发展始终伴随着整顿与规范社会主义市场经济秩序工作的进行，到目前为止已经取得了一些进展，但是仍面临着几个突出问题需要解决。应建立
明确牵头部门，进一步提高移送案件的质量，建立信息共享机制，完善立法。领导体制，
关键词：行政执法
中图分类号：D915．3刑事司法衔接文献标识码：A9428（2012）01-0038-07文章编号：1004-
〔1〕行政执法与刑事司法衔接工作是近年来行政执法部门、司法机关乃至社会各界共同关注的一项
工作，尤其是2011年2月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了国务院法制办等八个部门《关于
（中办发［2011］8号），加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》进一步明确了行政执法机关、公安机
“两法衔接”关、监察机关和人民检察院在工作中的职责和工作程序，对完善衔接工作机制、加强组织领
导和监督制约等提出了具体要求。这充分显示了这项工作已引起了国家高层的关注，标志着“两法衔接”工作进入了一个新的阶段。检察机关作为国家的法律监督机关，在积极推动“两法衔接”工作方面
为了进一步加强这项工作，并促进对这项工作的研究，笔者试就其中的几个问题做一担负着重要职责，
探讨。
一、开展“两法衔接”工作的必要性和正当性
必要性是开展各项工作的基础，开展“两法衔接”工作也有其内在的必要性。当前，行政执法与刑事司法衔接工作不尽如人意，已经成为社会各界较为关注的一个社会问题，其原因固然是多方面的，但
在执法观念、理念上的认识不足，仍是制约这种衔接工作发展的一个重要因素，因此，加强对笔者认为，
这项工作必要性和正当性的研究，提高认识，仍是必要的。
第一，行政执法与刑事司法既各自独立运行、功能各异，又内在联系。行政执法与刑事司法是两种不同的执法体制，二者在执法主体、执法对象、执法程序、执法措施、处罚手段等几个方面都有着明显的区别。一般而言，行政执法针对的是违反行政管理法律法规情节轻微的行为，做出的行政处罚包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等；而刑事司法针对的则是违法情节比较严重达到犯罪程度的行为，需要动用刑罚手段予以惩治。作者简介：刘福谦，最高人民检察院侦查监督厅处长、法学博士。
“两法衔接”“行刑〔1〕为了简便，目前在实务界多数将其简称为工作，但也有的认为这一简称不太准确，容易引起误解，而将其简称为
。笔者认为，“行刑”衔接”在法学上也有固定的意义，按其字面意义为刑罚的执行，因此也有值得商榷之处。甚至还有学者指出“衔接”“对接”：《行刑对接：正当性毋庸置疑》［N］，《检察日报》）。笔者认为，“两法衔一词不如改为恰当（参见周国君、程绍燕
接”虽也不太准确，但考虑到已在业内尤其是检察机关内部约定俗成是指行政执法与刑事司法的衔接，因此仍沿用这一简称亦可。为行文方便，笔者就使用这一简称。
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行政执法与刑事司法衔接工作的几个问题
刑罚的种类包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑等五种主刑和罚金、没收、剥夺政治权利、驱逐出
刑罚处罚比行政处罚要严厉得多，不仅可以境（适用于对于犯罪的外国人）等四种附加刑。相对而言，
甚至可以剥夺其生命权利。正是由于行政处罚与刑罚具有本质的不同，行政执限制犯罪人的人身自由，
法与刑事司法才有各自存在的价值基础，两者既不能互相取代，又不能越俎代庖，相辅相成，共同为建构稳定的社会、经济、文化秩序发挥着重要作用。
行政执法与刑事司法虽然各自独立运行，但两者之间也存在着必然的联系，并产生衔接关系。这种联系与衔接并非凭空产生的，是由执法对象的客观行为决定的。一方面，行政执法机关在依法履行行政管理、查处违法行为过程中，对于行政相对人（公民、法人或者其他社会组织）的违法行为比较严重，已经触犯刑事法律、涉嫌构成犯罪的，就不能予以行政处罚，而应当移送司法机关处理，否则就是侵犯了国家的刑罚权；另一方面，对于刑事司法机关而言，有时甚至也会出现程序倒流的问题，即对于那些已经进入刑事司法程序，但最后经过侦查、起诉、审判，认为行为人的行为不构成犯罪或可免于刑事处罚，只属
〔2〕于一般行政违法行为，于是应当移送行政执法机关处理。值得说明的是，并非每个案件都要经过侦
起诉、审判三个诉讼阶段，在其中任何一个阶段，如果办案机关认为不构成犯罪，只属于一般行政违查、
在作出撤案、不起诉、无罪判决（或免于刑事处罚）的同时，移送行政执法机关处理都是可以的。法行为，
只有做到了相互联系、相互衔接，才能实现各自的功能，既没有履职缺位，又没有越俎代庖，同时也体现了执法的严格和公正。
“两法衔接”，第二，加强对于维护社会主义市场经济秩序健康发展，促进社会和谐稳定具有重要意
“有案不移”、、“以罚代刑”义。当前，在行政执法领域有罪不究的问题比较突出，其造成的直接后果就
是用行政处罚手段代替了刑罚手段。由于罚不当罪，就不足以威慑违法犯罪分子，尤其是对于一些经济犯罪而言，如果仅仅适用一些经济处罚手段，更难以起到威慑作用，一些犯罪分子反倒会变本加厉，又会通过实施新的违法犯罪行为来弥补被罚款等受行政处罚造成的损失，形成屡犯屡罚、屡罚屡犯的恶性循
“打不疼”、“打不死”环，出现了对经济犯罪的局面，严重妨害社会主义市场经济的健康发展，损害社会
的和谐稳定。国务院原副总理吴仪曾在2007年召开的全国整顿和规范市场经济秩序电视电话会议上
：“为了震慑破坏社会主义市场经济秩序的违法犯罪势力，我们一直强调，要从查处大案的讲话中指出
”要案入手，特别注重加强行政执法与刑事司法的衔接，做到当罚则罚，当刑则刑。并在全国加强食品药
：“食品药品专项整治中存在着打不疼、品整治和监管工作电视电话会议上的讲话中指出打不死的问