础性地位，只有搞好农村生态文明建设，才能保证我国生态文明建 设总体目标的实现。
西方发达国家十分重视对公众环保意识的培养和提高，大力提 倡公众参与生态文明建设，加强对公众进行有关环境质量和生态平衡 的教育，引导公众绿色消费，规范公众在工作、生产、消费和生活过 程中的环境友好行为等。如美国早在1970年就通过制定《环境教育 法》，加强对公众进行有关环境质量和生态平衡的教育，为此，联邦 政府教育署专门设置了环境教育司。日本则通过政府、协会团体、教 育机构、企业所开设的体验式、参与式教育宣传，使环境保护、资源 节约理念深入人心，并体现在日常生活的点点滴滴。和国外相比，我 国民众生态环境意识仍需加强，生态文明的环境伦理价值观须尽快确 立和强化。
第一章生态文明建设的基本问题 二、对策探讨
在明确以上问题的基础上，以下几个方面可作为政策指向性参考： （一）加快制度建设 ‘
保护生态环境必须依靠制度。要健全国土空间开发、资源节
约、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展的现代化 建设新格局。从恢复和维持生态系统整体性与可持续性的系统理念出 发，建立和完善职能有机统一、运转协调高效的生态环境保护综合管 理体制。建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、 水资源管理制度、环境保护制度。深化资源性产品价格和税费改革， 建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源 有偿使用制度及生态补偿制度。积极开展节能、碳排放权、排污权、 水权交易试点。加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环 境损害赔偿制度。要建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、 奖惩机制。
1．健全环境管理制度
完善环境管理体制，进一步理顺环境执法监督职能。环境管理
重心要向基层倾斜，全面加强基层环境保护执法队伍建设。建立健全
环境保护责任追究制度，对破坏和损害环境的行为，要依法追究相关 责任人的责任。充分发挥信息技术的作用，加快开发和建设环境管理 信息系统，加大对重点污染源的监督管理，努力实现环境管理新突 破。
2．不断完善生态补偿制度
不断完善生态补偿的调控手段和政策措施，尽快解决上游与下
游、开发区域与保护区域、受益地区与受损地区以及自然保护区内外 的利益补偿问题，加快建立生态补偿长效机制，促进国土空间开发格 局优化。同时，深入研究环境污染损害鉴定评估工作，积极稳妥推行 环境损害赔偿制度。
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3．积极稳步推进环境管理市场化改革
积极开展排污权交易试点，逐步实行排污指标有偿使用和排污 权交易制度，建立主要污染物总量交易平台，按照区域流域总量控制 要求发放排污许可证，以排污许可证制度落实总量控制指标。加快推 行污染治理市场化运作，环保部门要发挥作用，加强环保地方性法规 和规章建设，用法律手段调节治污市场，引导环境治理主体和治污设 施运行主体规范行为、良性发展。 4．建立环境保护科技支撑机制
抓紧建立环境保护科技支撑机制，充分发挥高等院校、科研机 构、企业和行业协会的作用，加强环境保护科技创新，加强环境重大 关键技术攻关，大力发展绿色技术，提高污染防治的能力和水平，促 进全省环境保护事业快速发展。
5．建立完善生态文明评价体系和绩效管理体系
把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体 系，尽快建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。 在环保系统内部，合理设定考核目标，强化绩效考核，推动环境保护 重点工作深入开展。
6．不断完善环保队伍和能力建设长效机制
进一步加强环保队伍建设，以“学习工作化、工作学习化”为 目标，引导环保系统干部职工努力学习、不断学习、终身学习。同 时，加强环境监测、监察、应急、信息等环保能力建设，努力建立与 推进生态文明建设相适应的人员队伍、装备水平和技术体系。 （二）努力培育与生态文明建设相辅相成的经济发展模式 在过去很长一段时间里，我们错误地把经济增长的高速度高效 率当作经济建设的目标，造成了经济发展与生态建设之间的尖锐矛 盾，高耗能、高污染、高成本已经严重制约了国民经济的可持续发 展。近十年，我国GDP年均增长9%以上，是世界上经济增长速度最
第一章生态文明建设的基本问题
快的国家，但我国单位的能耗高出经合组织国家平均值。盲目发展中 的不平衡、不协调、不可持续以及资源环境约束加剧，不但阻碍了生 态文明建设的进程，也妨碍了经济的全面发展。协调统一生态文明与 经济的发展，努力培育与生态文明建设相辅相成的经济发展模式，把 生态文明建设融入经济建设各方面和全过程，具有重要的意义。一方 面，将生态文明建设作为加快转变经济发展方式着力点，推动绿色发 展循环发展和低碳发展。转变经济发展方式首要在于转变观念，必须 树立尊重自然顺应自然保护自然的生态文明理念，改变过去以破坏自 然来获得发展的思路。只有实现生产方式和生活方式的根本性变革， 把转变经济发展方式真正落到实处，中国经济增长才能实现高效健康 和可持续的发展。另一方面，把生态文明建设作为调结构、保增长的 抓手，不断挖掘新的经济增长点。我国传统的以重工业为基础的经济 结构以资源消耗和破坏环境为代价获得了长足发展，但在当今国际经 济发展趋势中，这些产业已是强弩之末，缺乏经济增长的动力和可持 续性，而结合生态文明建设的各种新兴产业，如旅游服务等第三产业 不仅可以拓展经济社会发展的承载空间，还可以突破贸易壁垒，拓展 国际市场空间，具有巨大的经济发展潜力。
建设生态文明是扩大内需、拉动经济增长的重要途径。通过加 大对生态环境整治项目、新能源开发项目农村环境基础设施项目的投 入，既能拉动当前经济增长，又能增强可持续发展后劲，无论对眼前 还是长远，都具有重要意义。结合生态文明建设的经济开发与利用， 不仅可以治理环境，还可以使地方经济得以健康有序地增长。要把增 强生态产品生产能力作为经济建设的主要任务之一。历经多年快速发 展，我国提供物质产品的能力有了大幅提高，文化产品的生产能力也 在快速进步，但相对而言，提供生态产品特别是优质生态产品的能力 实际上却提升得较慢，而广大人民群众却对生态产品的渴求日益迫 切。生态产品的生产不仅可以满足当前人民群众的需求，而且也是拉
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动内需，促进经济增长的有效手段。
（三）尽快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结 构、生产方式、生活方式，推进环境保护与经济发展的协调融合 资源环境问题，究其本质是发展方式、经济结构和消费模式问 题。在生产、流通、分配、消费的各个领域，都不同程度地利用资 源、影响环境，单独在某一个或几个方面推行节约环保，难以从根本 上解决资源环境问题。这就必须根据自然环境承载力规划经济社会发 展，把节约环保的要求全面体现到经济发展的各个领域和每个环节， 坚决杜绝先污染后治理、先破坏后恢复、边治理边污染、边恢复边破 坏的现象。
党的十八大报告首次把优化国土空间开发格局放在突出位置， 作为加快推进生态文明建设的重要工作。国土空间开发布局对生态环 境保护带有根本性、战略性意义，。从而进一步凸显了生态环境在国 家经济社会发展中的基础性、前提性地位，这也为进一步加强环境 保护的宏观调控和综合管理职能提供了契机。要按照人口资源环境 相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间 结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水 秀。加快实施主体功能区战略和环境功能区划，推动各地区严格按照 主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生 态安全格局。
在发展中保护、在保护中发展，这是对经济社会发展与资源环 境关系的深刻揭示。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，发 展不足和保护不够的问题同时存在。忽视资源环境保护，经济建设难 以搞上去，即使一时搞上去最终也要付出沉重代价。这就要求做到在 发展中保护、在保护中发展。我国已经到了以环境保护优化经济增长 的新阶段，需要把节约环保与调整产业结构、污染防治与企业节约增 效、发展节能环保产业与扩大内需、生态保护与优化生产力空间布局
第一章生态文明建设的基本问题
结合起来，以环境容量优化区域布局，以环境监管优化经济结构，以 环境成本优化增长方式，以环境标准优化产业升级，推进经济发展方 式的绿色转型。
加强环境保护是生态文明建设的根本措施。提高生态文明水 平，关键是在环境保护上取得突破性进展。遵循代价小、效益好、排 放低、可持续的基本要求，加快构建与我国国情相适应的环境保护宏 观战略体系、全面高效的污染防治体系、健全的环境质量评价体系、 完善的环境保护法规政策和科技标准体系、完备的环境管理和执法监 督体系、全民参与的社会行动体系，是提高生态文明水平的形势使 然，是解决资源环境问题的出路所在。
（四）重点解决损害群众健康的突出环境问题，建立治理环 境的佘众参与制度
要树立较强的公众参与意识，必须首先解决好损害群众健康的 突出环境问题，进而树立生态文化理念，培养生态文明建设观念。环 境保护既要为科学发展固本强基，又要为人民健康增添保障。享有良 好的生态环境是人民群众的基本权利。必须确保人民群众饮水安全， 集中力量解决重金属、化学品、危险废弃物、细颗粒物和持久性有机 污染物等关系民生的环境问题。
2013年初，我国部分地区长时间反复出现雾霾天气，许多城市 空气质量急剧下降，甚至达到严重污染级别。各级环保部门快速行 动，积极应对，引导人民群众主动参与、共同行动。一方面，认真总 结空气质量新标准第一阶段监测实施工作，确保第一阶段74个城市 496个监测点位稳定运行；进一步推动京津冀、长三角、珠三角等重 点区域空气质量联动监测。另一方面，在113个环保重点城市和环保
模范城市开展包括PM2.5在内的6项指标监测，对外发布监测数据。 深入实施《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，推动PM2.5纳 入污染物减排统计、监测和考核体系，实施城市空气质量达标管理，
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完善区域大气污染联防联控机制，推进多污染物协同防治，深化机动 车污染防治。做好大气污染应急处置工作，指导督促地方政府制定空 气污染应急预案并适时实施，分别采取停工、限产、限排、限行等措 施，及时准确发布大气污染信息，提出针对不同人群的健康保护和出 行建议，保障群众的环境知情权和身体健康。
要保障较强的公众参与意识，同时需要建立完善的治理环境的 公众参与制度。必须认识到公众参与不是可有可无的形式，不是无足 轻重的环节，而是一种极为重要的制约因素。要注意“群众路线”和 “公众参与”的差别。群众路线是“发动群众出主意想办法”，公众 参与则强调公众的权利及政府对此权利的保护。在大型化工项目上， 一些地方政府采用的仍然是传统的“群众路线”思维，认为群众参与 只是为了征求主意和办法，因此如果项目本身太过于复杂，群众根本 无法理解之时，则应该由政府和专家包办，群众靠边站。利益无法分 享，信息无法获取，双重闭塞之下，公众对风险的容忍度将降到冰 点，极容易触发群体事件。
（五）统筹国际国内两个大局，负担起全球生态环境责任 改革开放是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路，我国发 展与全球发展紧密相连。作为世界上最大的发展中国家，我国建设生 态文明，实现可持续发展，离不开全球可持续发展的外部环境。我国 推进生态文明建设有一条特色鲜明的做法，就是统筹国际国内两个大 局，在积极主动参与国际环发领域的合作与治理的同时，在国内根据 新形势新任务的需要及时出台加强环境保护的战略举措。要树立宽广 的世界眼光，统筹国内国际可持续发展的两个大局，坚持共同但有区 别的责任原则、公平原则、各自能力原则，自觉承担国际环境责任， 以自身的绿色发展、循环发展、低碳发展，推动建设持久和平、共同 繁荣的和谐世界，推动全人类共同呵护地球家园，为全球生态安全做 出贡献。积极参与可持续发展全球治理，承担与我国发展水平及阶段 一—‘’-h 36、，
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第一章生态文明建设的基本问题
相适应的责任和义务，发挥在全球可持续发展领域中的建设性作用与 解决好国内生态环保问题有效衔接起来，强化国际环境公约履约，进 一步提高国际环境合作水平。同时，对外积极宣传我国在建设生态文 明、建设美丽中国、促进可持续发展方面取得的巨大成就，树立负责