约的力度。特别强调的是,政府规模必须与政府财政承受力相一致,政府行政费用来自财政收入,而一定时期财政收入的数量一定,必须合理确定政府行政费用占整个财政支出的比重。对经济发达的地方政府,要根据地方事权规模来确定机构设置,不能单纯因经济发展,而任意扩大机构和人员编制。
（二）地方政府机构改革的目标取向
在社会改革中,确定什么样的目标取向,是关系到改革全局的大问题,它直接决定改革方案的设计和改革措施的选择。确定改革的目标取向,主要取决于两个因素:一是改革所要解决的现实问题;二是改革所依附的社会发展总体趋势。当前,我国地方政府机构庞大、人员臃肿、政企不分、效率低下、官僚主义严重。机构改革就是要清除这些弊端,使政府走向精干、廉洁、务实、高效。同时,我国正处在深刻的社会变革时期,处在由传统的计划经济向现代市场经济过渡的转轨时期。这一方面给整个社会的发展注入了新的活力,另一方面也给政府管理提出了新的要求。因此,机构改革必须符合我国目前经济体制改革和政治体制改革的基本方向。这次地方政府改革,是在我国改革开放和经济建设全面进入21世纪的历史条件下进行的,必须站在跨世纪的高度准确地把握改革的基本目标,既要下决心解决政府组织结构、运行机制方面存在的一些深层次矛盾和问题,建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系;又要立足于整个行政管理体制的改革,切实消除现行干部队伍中的一些突出弊端和缺陷,完善国家公务员制度,建立高素质的专业化的行政管理干部队伍,逐步建立适合社会主义市场经济体制的有中国特色的地方行政管理体制。这就是这次地方机构改革的总体目标。具体说要达到以下几个目的:
1．优化地方政府体制
政府机构改革不单是撤并机构和裁减人员,强调的是通过改革优化行政系统结构乃至整个行政体制。行政管理体制的内涵包括两个基本方面:一是行政管理的组织结构体制;二是行政管理的运行机制。机构改革一方面是对行政管理体制存在的组织结构性弊端进行改革,从而优化行政组织结构体系;另一方面是对行政管理体制存在的障碍性机制进行完善,形成运作高效的运行机制。改革组织机构
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固然重要,但如果没有触动整个管理体制,就不能从根本上解决问题,从机构改革拓展到行政管理体制改革既是巩固发展机构改革成果的需要,也是机构改革的必然趋势。因此,在地方政府机构改革中,不能就机构论机构,就编制论编制,而要以机构改革为契机,全面推进地方政府管理体制的改革。
2．实现地方政府廉价
目前,困扰我国地方政府的一个重大问题就是:行政经费庞大,财政不堪重负。许多地方政府的财政收入的70%,甚至100%用于机关工作人员的工资费用,还有少数地方政府要靠借贷来发工资,政府财政成为“吃饭财政”,这严重制约着地方经济的发展。地方政府机构臃肿、人员庞杂、职能交叉、政出多门、内耗严重、效率低下,必然导致政府管理的非经济性:一是导致政府直接管理费用(主要是人头费)即直接行政成本的增长;二是导致政府管理交易费用即间接行政成本的增长。这次地方机构改革必须从根本上改变超大的政府规模,实现“小政府、大社会”格局,从而实现廉价政府的目标。
3．提高地方政府效能
这次地方机构改革应走内涵式改革之道。不仅要优化行政系统结构,而且要提高地方政府的行政效能和行政能力。政府高效主要取决于三个因素:一是行政组织结构优化;二是行政运行机制高效;三是行政人员高素质。而这三个因素都是地方机构改革的内容。当前我国地方政府组织结构不合理、行政运行机制不完善、行政人员总体素质不高的情况十分严重,这与高效行政根本相悖。中外行政实践表明:高效政府必然以精干的组织和人员、健全的行政运行机制为基础。因而党的十五大和九届人大一次会议都强调,在机构改革中必须坚持精简、统一、效能的原则。
4．促进地方政府法治
现代政府管理是一种法制管理即依法行政,任何行政行为都不是政府机关和公职人员的随意行为,而是一种组织行为和规范行为。依法行政不仅意味着依据宪法和法律、法规对社会公共事务进行管理,也意味着对政府自身事务进行法制化管理。长期以来,我国政府(包括地方政府)机构处于精简———膨胀的恶性循环
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之中,原因之一就是缺乏完备而有效的行政组织法律规范,导致了机构设置、人员配置的主观随意性。这次地方政府机构改革必须按照中央的要求,加强行政体系的法制建设。
5．推动地方政府廉洁
当代中国,包括地方政府在内的政府腐败已成为社会一大公害,政府腐败的原因很多,其中一个重要原因就是行政机构、行政体制存在着弊端。机构庞杂、职责不清、政企不分、人浮于事等是地方政府机构和公职人员渎职和腐败的温床。通过机构改革,精兵简政,优化行政组织结构,明确各部门的职责权限,清除因架床叠层而引起的盘根错节的官官相护的关系网,从而清除官僚主义、贪污腐败的组织根源。优化公务员队伍,使他们真正做到对人民负责、为人民服务。在机构改革中,加强行政监察职能,使地方政府机关和公务员时刻置于人民的监督之下,忠于职守,保持清正廉洁。
（三）地方政府机构改革的新思路
在回顾与总结改革开放以来的历次地方政府机构改革的经验教训基础上 ,必须对地方政府机构改革进行通盘考虑、整体布局、多管齐下、精心设计。
1、在观念和认识上要有新思路
对于本次地方政府机构改革的目标和要求 ,有关国务院机构改革的目标可以作为参照 ,那就是 :建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系 ,完善国家公务员制度 ,建立高素质的专业化行政管理干部队伍 ,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。这一目标和学术界传为共识的“小政府、大社会”一样 ,仅仅是一个很抽象的目标 ,规范意义大于实践意义 ,要真正指导政府机构改革的具体实践 ,必须要有具备可操作性的目标要求。而且 ,考虑到以往地方政府机构改革缺乏统一而科学的理论指导而过于盲目和随意的教训 ,必须要在这一方面有新思路 ,当然也要充分考虑各地区经济社会发展的具体情况。这一新的思路总的来说 ,就是按照社会主义市场经济的要求来规范和设计未来的地方政府管理。具体而言 ,包括 :1、通过改革提高政府能力 ,这意味着政府要依法行政 ,政府机构设置要具有竞争性 ,改善政府机构的业绩 ,实现政府管理民主化等。 2、合理确定各级政府规模 ,这要求全面制定包括财政供给
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能力等多项社会经济指标在内的分类标准 ,使其与政府规模之间建立某种制约关系并使之法定化 ,同时制定政府规模的最高限度。 3、实现政府间规模结构合理化 ,这就要求按照各级政府所承担的具体经济职责和事权划分原则 ,调整各级政府的纵向规模结构。 4、使政府的作用与政府的能力相当。另外 ,即使是国务院机构改革所提出的这些基本原则 ,也均是传统公共行政的价值准则 ,是集权性的适应工业经济社会的韦伯式官僚体制的基本准则 ,缺乏当今世界各国流行的新公共管理的准则 ;尽管中西社会经济发展差异的客观存在可能会影响到这些基本价值的选择与定位 ,但在全球化日益发展的今天 ,我们仍有必要进一步探讨行政改革的基本目标 ,应该在传统公共行政原则的基础上 ,吸收新公共管理的内容 ,至少在现阶段应该在传统公共行政与现代公共行政之间找到某种平衡。
2、在具体操作内容上要有新思路
一般认为政府机构改革的具体内容包括 :转变政府职能、改革政府机构、理顺政府间关系、改革人事制度、实现行政法治化。关于转变政府职能 ,一般认为它是政府机构改革的核心和关键 ,学术界将其大致概括为“从计划调节转变为市场调节、从微观管理转变为宏观管理、从直接管理转变为间接管理” ,但问题在于政府的职能转变不能仅仅局限于这些经济职能的转变 ,政府的职能定位也不是单纯由此到彼的“转变” ;转变政府职能应该沿着两条主线展开 :政府职能范围的合理定位与政府职能结构的调整 ,政府的基本职能就是“宏观调控、社会管理和公共服务” ,强化政府的社会职能和服务职能 ,弱化政府的经济职能和管制职能等。而且对于地方政府而言 ,由于中央政府担负了整个国民经济的宏观调控职责 ,省级政府严格来说并不直接承担宏观调控功能 ,只是间接地担负区域性调整职责 ,至于县及县以下的各级政府基本不承担宏观调控职责 ,这一点在地方各级政府的职能定位上也是必须明确的。关于政府机构改革 ,要走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环怪圈 ,必须突破“机构改革就是精简机构”的既有思路 ,从转变政府职能的角度来考虑行政组织的重新规划。而理顺政府间关系 ,从横向上来说 ,是要理顺各职能部门之间的分工关系 ,这一点实际上是制约机构改革的重要因素 ,要求从行政组织法律法规上明确每一个政府职能部门的权限 ,
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理顺各种职能交叉关系 ,规范各部门之间的合作关系 ;从横向上来说 ,涉及中央与地方、省级政府与市、县政府等的关系 ,1 994年开始实施的分税制在一定程度上规范了政府间纵向行政性分权 ,但仍需要进一步完善 ,尤其是省以下分税制财政管理体制不够完善 ,而且不能因此而忽视各级政府间事权分权关系的调整 ,更重要的是 ,我们要突破单纯通过政策处理这种关系的传统思路 ,上级政府也不应局限于政令畅通、控制住下级政府的狭隘思路 ,应该考虑这种关系的制度化。关于人事制度改革 ,基本政策是推行国家公务员制度 ,但目前我国现行的公务员制度本身还很不完善 ,公务员的范围太窄 ,而我国传统意义上的干部范围太大 ,不协调好这两者间的关系 ,最终必然导致管理的失衡。另外 ,公务员制度在乡镇政府的入轨工作也有相当大的难度 ,当然公务员制度在各地实施过程中出现的各种问题也需要从新的思路出发去解决问题。党的十五大标志着从治国理念上完成了从“政策行政到依法行政和法治行政”的转变 ,但行政法治理念与实践之间的差距却使我们认识到当代中国的行政法治建设任重而道远 ;从根本上来说 ,政府的法治观至关重要 ,而在中国当代特殊的背景下 ,政府既是法治建设的主导者 ,又是行政法治所要约束的主要对象 ,这种身份的交叉势必会影响到整个法治进程 ,如果我们仍然局限于“人民选举的政府会自动为人民服务”的传统思路、单纯依赖政府去建设行政法治 ,其难度可想而知。当然 ,地方政府机构改革中还存在许多难点 ,包括思想认识难统一、富余人员难安置、社会保障难跟上等 ,这些也要根据各地的实际情况研究相应的解决方案。
3、在推进改革做法上要有新思路
由于计划经济体制的长期实践 ,整个政府系统还残留着许多计划经济的思维
方式 ,仍然沿用计划经济方式来建立市场经济和改革政府机构 ,如对地方政府领导的政绩考核偏重于数量指标而导致“数字出官”、政府机构改革也计划单列、单纯依靠政府主导来推进改革等 ;在新的形势下 ,各级政府必须尽快学会用市场经济的思维方式来考虑问题 ,走出计划经济的阴影 ,要改变地方政府机构改革单兵独进、上改下不改、下改上不改、此改彼不改的现状 ,使得各级和各地政府的改革能配套统一进行 ,形成整体效应 ,事实上以前地方政府机构改革中树立的一些
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