政治参与形式，其主要内容包括民主选举、 民主决策、 民主管理、 民主监督。1981 年中共中央十一届六中全会决议确定， 在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。 1982 年 《中华人民共和国宪法 》第111 条规定: 城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。 至此，村民委员会的法律地位得到确立。 目前，全国绝大多数农村已经进行了 8 次以上的村民委员会换届选举 ，村民自治制度的初衷是为了提高村民的民主意识和主人翁责任感，以激发广大农民建设农村的积极性。 然而，由于缺乏相关的配套措施以及农民民主意识缺失，村民自治制度流于形式。
一些地方的民主选举明确规定候选人要由乡镇党委、 乡政府与村民协商提出，有的地方选举甚至直接由政府指定候选人名单 。同时，由于农民习惯于被动地接受管理，往往对自治感到冷漠，参与管理的意识不强 ，在民主选举的过程中，也出现了许多违法违规的操作 比如村委干部不经过选举就列为村民代表; 有的人为了当选，就用钱拉票; 许多选民未能正确行使自己的权利，在选举中投人情票 金钱票，使得能干事的人落选 2007 年 7 月，基层政权和社区建设司农村工作处副处长刘锋在接受《中国日报》 采访时指出，村委会换届选举情况比以往更加复杂 ，竞争更加激烈，出现较多不正当和非法行为: 拖延、不组织选举，任意指派 、任命村委会成员和村选举委员会成员; 私填、 涂改选票，聚众扰乱投票场所，抢夺或撕毁选票 、损坏选票，焚烧票箱、 殴打投票人;买卖、伪造选票，威胁、 利诱、 限制选民投票，拒不交接村委会工作； 一些地方的宗派势力甚至黑恶势力参与竞选活动，为保自己人竞选成功，采取恐吓 、监视 、跟踪，甚至雇凶打人等行为，侵犯村民的合法权益 ［14］这些现象严重地阻碍了村镇民主化的进程，不利于村镇社区的有效治理
2． 社区工作人员工作效率低，缺乏服务意识。新型村镇社区管理范围，管理人口及相关事务，管理功能，管理的复杂性和难度都远远大于传统社区，需要大批高素质的社区管理工作者， 社区工作人员的素质直接影响着社区管理的水平。传统农村干部从综合素质、 专业能力、 思想品质等方面都很成问题，难以胜任此项工作 。目前，村镇社区的工作人员主要由村委会和村党支部的基层领导干部组成。 但是，随着大批青壮年农民外出打工，一些地方的村干部已经到了退休年龄，仍然找不到合适的接班人； 另一方面，随着社会的发展与进步，要求要有创新的社区管理理念与方法， 而现任的村领导干部普遍年龄较大，且相当一部分人的文化水平较低，他们思想保守，观念陈旧，缺乏开拓进取精神，工作方法落后，抓不住工作的重点，不能带领群众致富 ；有的领导干部甚至脱离群众，搞官僚主义、 形式主义、 享乐主义，办事不讲公平原则，对许多事情的处理方法不当； 尤其是在宅基地划分、 土地和集体副业项目承包等方面，一
些村干部往往利用自己的权力谋私利，搞优亲厚友; 而对群众则不给好处不办事，就算给了好处，也是乱办事，农民的权益受到严重的侵害 。
3． 社区建设投入不足，资金管理混乱。新型村镇社区由于内外力作用情形不同，地区资源禀赋的不同，其经济发展水平也存在差异。 一些村镇受自然条件制约和各方面的因素的影响，经济发展水平低，农民收入不高，难以顾及社区的建设，甚至参加社区的热情都没有 。一些村镇只有小规模的工业和企业，甚至没有工业企业，因此拿不出钱来发展公益业。 村镇的公共设施投入明显不足，开办学校少或是条件恶劣，医疗卫生网点少、 设备设施落后，一些地方甚至没有像样的道路，还是原来的黄土泥路，一下了雨，就泥泞得难以出行而一些经济发展水平较好的村镇，基础设施相对好一点，但也无法与城市比拟 。而一般移民新型村镇，由于主要是外力作用，土地转换，政府投入 、社会捐助等形成大量资金来源，但有一些地方村镇干部的素质却偏低，资金管理混乱，贪污受贿现象时有发生，致使集体资产流失，建设不达标。村镇社区开展公益事业的资金，主要是由上级政府拨付和群众自己筹措 ，政府拨付的资金一般是投放在其他一些重点的领域，而社区公共产品的投资主要还是依靠村镇集体本身。然而，目前许多村镇不是受经济环境制约没有足够的资金，就是社区领导干部对社区的建设不够重视，为谋私利而忽视社区公共产品与服务的供给，使得社区得不到长足的发展，也不能满足广大农民群众生活与工作上的需要。
4、农民的社区参与意识薄弱。农民的社区参与意识是社区建设持续发展的生命力是社区自治程度和自理水平的反映 ,也是社区发展的一项综合指标。当前农民的社区参与意识普遍薄弱 ,究其原因 ,是农民经济能力较低 ,生活水平不高 ，没有闲暇的时间参与社区的管理 ,对于社区中的服务活动缺乏参与热情。二是农 民缺乏社区归属感。家庭式生产经营方式造成了农民对于、社区的长期脱离状态 ,没有形成对社区的精神依赖。三是由于目前社区发展仍处在发展的初期 ,服务内容和服务水平都有限 ,使农民没有认识到社区与自身利益的相关性 ,因此造成农民主动参与社区发展的积极性偏低。
5、农村社区整合度较低 ,发展动力不足。当前的中国 ,城乡社会的二元结构和僵化的土地政策阻碍了农村社区发展。二元的城乡结构将无数的乡村与由其衍生并支撑起的现代城市割裂开了。这种城市主导型发展模式下 ,国家通过牺牲农村为工业化提供原始积累 ,使得农村资源锐减 ,乡村环境恶化 ,农村人才大量外流 ,社区发展源动力丧失[ 6 ]。僵化的农村土地制度造成模糊不清的土地所 有权 ,使那些进城务工经商和以非农业收入为主的农民永远眷恋着土地。一方面造成农村房屋大量闲置 ,另一方面阻碍了城市工商企业对农村的投资 ,社区建设难以有效开展[ 7 ]这些因素导致农村社区整合度较低和价值认同较差 ,社区
资源难以充分利用 ,发展动力不足。
4.2存在上述问题的原因分析
随着全球一体化进程的加快，信息传播渠道的扩大，民主、自由、平等、人权等现代政治价值观正在冲击着人们的政治价值和政治判断。而随着我国市场经济的发展，市场日益成为资源配置的主要机制，利益分化导致社会形成了各种阶层。由于利益诉求的不同，各种阶层对于社区管理也存在不同的要求，那么，冲突就在所难免了 在市场经济制度下，市场加快了资本的流动 激励竞争 调节供求关系但其难以限制垄断 提供公共产品 约束个人的极端自私行为的 道德问题 同时，政府也越来越无法通过计划和命令的手段，实现资源的优化配置 而治理强调通过合作 协商的方式对公共事务进行管理，虽然它不能代替国家的政治强制力，也不能代替市场自发对资源的有效配置，但可弥补国家和市场在配置资源过程中存在的不足之处
第五章城镇化过程中，如何推进农村社区建设 5.1妥善处理推进农村社区建设中的几个关系
推进农村社区建设是一项利民、富民的有效载体, 与广大农民的生产生活密切相关, 也是一项开创性的工作。有许多新的领域需要去研究, 有许多规律性的东西需要去把握, 对民政工作是新的机遇和挑战。我们推进的农村社区建设, 并不是对城市社区建设模式的简单复制, 而要根据农村的发展实际, 顺应农民的客观需求, 认真探索和实践, 取得实实在在的成效。为此, 我们必须正确处理以下几个关系:
(一)正确认识农村社区建设与新农村建设之间的关系。新农村建设的目标是“ 生产发展、 生活宽裕、乡风文明、 村容整洁、 管理民主” 的目标, 其内容涵盖了农村经济建设、 政治建设、 文化建设、 社会建设和党的建设等多个方面, 是一项综合性的系统工程, 是
当前和今后一个时期“ 三农” 工作的中心任务。而农村社区建设主要侧重于社会建设和管理领域, 其目的是依托村党组织和村民自治组织, 整合农村社区资源, 强化农村社区功能, 深化农村村民自治, 实现农村社区居民自我管理、 自我教育、 自我服务, 促进农村经济、 政治、 文化、 社会建设的协调发展, 稳步推进社会主义新农村建设。因此, 农村社区建设是为新农村建设服务的, 是推进社会主义新农村建设的基础性工作。同时, 建设社会主义新农村也为推进农村社区建设提供了良好的契机和条件。新农村建设越发展, 推进农村社区建设就越具备良好的条件和环境。农村社区建设搞得越好, 就越有利于新农村建设, 农民
群众受益就越多, 和谐社会的目标就越容易实现。
(二)正确认识和处理农村社区建设与村民自治之间的关系。扩大基层民主, 完善村民自治, 是党领导亿万农民群众建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造, 是农民群众开展自治活动, 实行民主选举、 民主决策、 民主管理、 民主监督的主要方式和重要载体, 其目的是通过把农民群众组织起来, 保证农民群众依法行使民主权利, 把自己的事情管好、 办
好, 实现自我管理、 自我教育、 自我服务, 促进农村经济发展和社会进步。而农村社区建设则是新形势下深化村民自治的一个重大措施, 其目的是通过农村社区这个载体和平台, 把公共基础设施延伸到农村,把政府的公共服务覆盖到农村, 同时把农民群众组织起来, 通过自治、 自助、 互助, 满足农民群众各方面需求, 增强村级组织的吸引力和凝聚力, 增强社区的发展活力。开展农村社区建设, 使自治单元更加明确、 具体, 覆盖的对象更加广泛, 自治的内容更加直接和具体, 从而在更广范围、 更深层次上实现了农民群众的自我管理、 自我服务、 自我教育和自我监督。从这种意义上说, 农村社区建设是村民自治的延伸 和拓展, 也是农村基层民主在新的历史条件下的创新和发展, 使深化、 完善村民自治找到了新的载体。
(三)正确认识和处理政府主导与农民群众主体作用之间的关系。农村社区建设是一项内涵丰富、 域广阔、 任务艰巨的系统工程, 必须要有各级政府强有力的推动和倡导。政府的推动和倡导, 是农村社区建设顺利开展的政治保障。在目前农村基础薄弱、 源有限, 农民的参与热情仍需激发的情况下, 如果没有各级政府发挥决策、 执行、 组织、 协调、 控制等作
用, 通过制定规划、 政策、 资金、 技术等强有力的措施支持, 农民群众的积极性和创造性是很难调动起来的。各级政府必须按照十六届六中全会的要求, 提高对农村社区建设的认识, 强化对农村社区建设的责任, 细化对农村社区建设的措施, 扎扎实实地把农村社区建设向前推进。同时我们也应该认识到, 农民群众不仅是村民自治的主体, 也是农村社区建设的主体。农民群众既是农村社区建设的直接受益者, 也是推进农村社区建设的主体力量。开展农村社区建设必须相信和依靠群众, 动员农民群众广泛参与, 团结一切可以团结的力量, 调动一切积极因素, 寻求社区群众的共同利益和共同需求, 形成人人有责、 人人共享、 管理有序的社区建设参与机制。农民群众的广泛参与, 是农村社区建设的动力之源。充分发挥广大农民群众的主体作用, 是开展农村社区建设的关键。因此, 在推进农村社区建设中, 必须充分尊重农民群众的愿望和实际需求, 让农民群众充分参与到农村社区建设的各项规划和建设方案的制定过程中, 把干部群众的良好愿望变为广大农民群众的自觉行动。
(五)正确认识和处理农村社区建设与城镇化之间的关系。城镇化是社会发展的必然趋势, 是世界各国发展的自然过程, 是我国现代化进程中必经的历史阶段, 也是解决“ 三农” 问题的必由之路。城镇化是农村人口和生产要素不断向原有和新兴城镇转移和聚集的过程, 包括城镇人口和城镇数量的增加及乡经济社会的现代化。农村社区建设与推进城镇化是相互促能, 更多地吸收农村富余劳动力, 促进农村社区的发展, 从而带动农村发展; 另一方面, 开展农村社区建设, 可以把城镇的基础设施和服务功能及时向农村延伸, 发挥城镇对农村的辐射、 带动作用, 进一步加快城镇化进程。因此, 推进农村社区建设, 是城镇化进程中的农村社区建设, 是亿万农民群众分享城镇化和改革发展成果的过程, 也是城乡相互融合、 共同发展的过程。开展农村社区建设, 必须坚决杜绝拔苗助长的城镇化, 杜绝各种增加农民负担和劳民伤财的形象工程、 政绩工程, 真正使农村社区建设成为造福广大农民群众的民心工程、 德政工程。 5.2具体的对策
农村社区建设是推动农村经济和社会全面发展的重大战略举措, 是建设社会主义新农村的重要内容, 它既是一个逐渐转变人们观念的过程, 又是一个深刻的体制创新、组织创新过程。农村社区建设要以建设全面体现小康水准的社会主义新农村为目标, 以农村新社区建设为重点, 以村庄的整理和整治建设为切入点, 充分发挥政府的主导作用, 统筹城乡生产力和人口布局, 科学规划城乡的基础设施、公共服务和居民社区建设, 推动社会公共资源向农村倾斜、城市公共设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市文明向农村辐射, 促进乡镇企业向工业园区集中、农村人口向城镇集中、农民居住向农村新社区集中、农田经营向农业专业大户集中,把传统村落整治建设成为规划科学、经济发达、文化繁荣、环境优美、服务健全、管理民主、社会和谐、生活富裕的农村新社区。
完善新型农村社区建设必须依据农村社区管理的具体功能，构建多元化的农村社区合作治理组织架构 目前农村社区应该具备的功能:一是公共管理功能农村社区履行公共管理功能，主要包括社区公共资产管理社区居民事务管理环境卫生管理社区治安管理等 二是社区自治功能 主要涉及到社区自治事务范围 三是社区服务功能 建成乡镇政府服务社区自治服务和市场化服务有机结合相互促进的农村社区服务网络 具体内容包括: 便民利民服务社区福利和公益服务社区医疗卫生服务科教文卫服务四是文化组织功能 要把社会主义核心价值体系融入到居民教育和精神文明建设过程中贯穿社区建设各个方面 倡导爱国敬业诚信友善等道德规范，在社区形成知荣辱讲正气促和谐的风尚加强公益性文化设施建设，组织开展文化娱乐活动，丰富居民的经社文化生活。具体如下：