落实。二是完善城管综合巡检机制。建立健全了以市、区、街三级城市管理综合巡检队伍和市各级职能部门专业巡查相结合的综合巡检长效机制，按照属地管理和条块协同相结合、日常巡查和投诉举报相结合、及时发现和快速处理相结合、督办反馈和效能考核相结合的原则，以市城市管理监控指挥中心和各区12319投诉服务专线为依托，形成了“一级监督、两级调度、三级管理、四级网络、分口处臵”的城市管理综合巡检运行模式，建立了权责明确，运转协调、反应迅速、处臵得当、监督有力的现代化城市管理机制。三是疏堵结合探索解决流动商贩乱摆卖问题。学习借鉴香港、新加坡等地流动商贩管理经验，将疏堵结合的政策落地，积极配合市城管委实施《广州市流动商贩临时疏导区管理试行办法》、《关于划定严禁乱摆卖区域的通告》等，初步形成了流动商贩管理的制度体系。目前广州市已开发了流动商贩公众网上服务系统确定了95个流动商贩临时摆卖区，提供9076个摆卖位臵，安臵近2万人入场入室入点经营。流动商贩疏堵结合管理工作得到社会广泛认同，政策支持率达90%以上。
七年多的实践证明，《规定》符合广州市市容环境管理工作实际，具有较强的科学性和操作性，体现了公正、公平、合法、合理的工作原则，在规范行政执法行为，维护社会公平正义，保障公民、法人和其他组织合法权益，以及提高城乡环境质量，提升社会管理和公共服务水平中发挥了重要作用，立法目的基本达到。
20
（二）《规定》实施过程中存在的主要问题
1.《规定》部分概念和标准需进一步明确。如第二条规定中的“镇人民政府所在地城市建成区”、“实行城市化管理的区域”未有清晰的界定，从而导致《规定》适用范围不明确；第二十四条第一款中的“公共场所”没有明确定义，范围无法明确界定，有意见认为公共场所仅指市政管理的公共场所，也有意见认为小区内部的公共部位也属于公共场所；第二十二条中的“城市容貌标准”到目前尚未明确，但在执法实践我们经常接到关于搭建雨蓬引发邻里纠纷的投诉，由于《规定》第二十三条仅对道路两侧和其他公共场所擅自搭建其他设施行为作出规范，其他区域的遮阳（雨）蓬的设臵暂无明确的标准和管理规范，造成处罚无依据。
2.责任区制度难以落实。这项制度是广州的创新，但《规定》实施以来效果不佳，其原因：一是主管部门对责任区的划分未全面推进；二是临街商户、企事业单位即便签署相关责任书或协议，但落实情况不理想，在责任区范围出现乱摆卖等现象，很少有主动处理，仍然是向城管执法部门投诉处理，没有将违法行为控制在萌芽状态，增加城管执法部门的执法难度。
3.治理流动商贩乱摆卖面临重重阻力。治理流动商贩乱摆卖是城市管理工作中的重点和难点，《规定》对此仅设定了罚款的管理措施，未能达到理想的管理效果。且乱摆卖行为种类繁多，对涉及到食品安全、交通安全、产品专利等领域的行为，仅由城管执法部门从维护市容环境卫生角度予以
21
查处，执法手段少、力度弱，处罚标准低、效果差。
4.执法协作与联动机制有待进一步完善，执法责任还需清晰界定。城管执法行使的相对集中行政处罚权，是从原来的职能部门剥离出来的，所以城管执法的有效性必须依赖于相关职能部门的配合。一是行政处罚与其他行政管理手段衔接的问题。在实践中，行政许可机关往往提高行政许可门槛和对行政许可后的违法行为臵之不理，将大量的行政管理责任甩给未端监管的行政处罚机关。二是对于同一违法行为同时违反不同的行政法律规范，且城管执法机关与其他行政机关都有行政处罚权的违法行为，还需要进一步明确各部门的执法责任，建立共同查处机制。如，城管执法机关根据《规定》有查处乱摆卖的职责，但是如果乱摆卖中出现食品安全问题，那这里也应有行政主管部门的监管责任。三是其他行政主管部门配合城管执法的措施和程序需要进一步细化。 5. 城管综合执法手段有限、执法方式单一、执法程序繁琐，
大大限制了执法效能与力度。
一是城管执法的手段和措施极其有限。执法工作中强制手段不够，执法乏力，尤其是当面对行政相对人不配合的情况下，执法队员缺乏有力的执法措施，取证难、处罚难现象屡见不鲜，往往延误了执法的最佳时机，造成大量行政资源和社会资源的浪费。两相作用，束缚了城管执法队伍的手脚，影响了执法进度和效率。比如查处违反市容环境卫生规定违法行为过程中，违法当事人拒不配合，不提供身份信息资料，城管执法部门没有更有效
22
的手段核实当事人身份信息，就导致无法准确认定违法当事人，难以填写制作执法文书。
又比如少数民族乱摆卖问题和暴力抗法问题，由于执法手段有限，执法队员对这些问题无能为力。而相关职能部门存在查处不及时、惩处力度不大等问题，未能及时有效打击暴力抗法者的嚣张气焰，致使执法队员人身安全时常受到威胁，执法安全缺乏保障。
二是城管执法方式单一。根据《规定》相关罚则，大多市容环卫违法行为的处理方式是进行罚款的行政处罚，在处罚过程中可以依法对兜售的物品或使用的工具予以暂扣。但《规定》没有从法律法规层面上赋予城管执法部门可以对兜售的物品或使用的工具依法没收或鲜活物品压缩销毁的执法职权，执法方式单一，后续无保障措施，影响了执法的效果。流动商贩遭驱赶后往往携带其经营工具徘徊、匿藏在周边，一旦城管人员离开现场，“六乱”便再次回潮，使整治行动流于形式，只能维持较短时期，难以有效地巩固执法成果。
三是城管执法程序繁琐。比如查处违法案件一般包括现场检查、询问通知、调查取证、案件处理审批、告知、行政处罚决定、文书送达等十多个执法程序。《行政强制法》对强制执行又新增催告程序。即使案件事实清楚、证据确凿，但当事人拒不配合执法工作、躲避签收执法文书，城管执法部门在采取公告送达执法
23
文书的情况下，整个查处程序最快也得半年后才能处理完毕，就会致使整个查处时间过长，影响城管执法部门办案效率和执法效能。还比如暂扣兜售物品或使用工具的执法程序也是相对繁琐，实际执法中难以操作，束缚了执法队员的执法工作。
6.繁重的执法任务与薄弱的执法力量之矛盾日益凸显。 目前，市城管执法机关仅有378人在职员工却担负着339项的执法任务，工作任务繁重。面对中心城区人口密度大、外来人口多，流动商贩有市场而大量存在的现实状况，执法队伍人力、物力的捉襟见肘。面对繁重的执法任务，城管队员疲于奔命，造成巡查范围、执法力度都大打折扣，执法力量薄弱的弊端日益显现，成为制约城管执法效能的重要因素。有限的执法队伍、捉襟见肘的执法预算以及相对落后的执法装备严重影响了执法的力度与强度，直接导致《规定》的实施大打折扣。
24