年10月的6000点上方之后，又开始了非理性的下跌，直至2008年4月23日跌穿3000点，跌幅高达50％以上。在中国股市面临崩盘危机之时，?5?30?事件、证券印花税调整，被人们无数次地提起、讨论，甚至被视为挽中国股市于崩盘的?救命稻草?之一，而强烈要求政府尽快出台印花税调整政策。②当此之时，管理层又决定下调印花税，从3％下调至1‰，重新回到?5?30?之前的水平，上证指数也遂了管理层的意愿，于下调印花税的第一个交易日即2008年4月24日，上涨9.27％。真可谓是成也?印花税?，败也?印花税?！ 在规制经济学家看来，税收是重要的规制手段之一，税率的调整本身很正常。但这种调整同样必须在法律的框架内进行，这是?依法行政?、政府法治的基本要求。因此，印花税的调整同样必须接受合法性的考量。在这一方面，无论是?5?30?还是?4?23?印花税的调整，其合法性都不是不证自明的。
二、证券交易印花税调整的合法性
单纯从印花税调整本身而言，其合法性涉及三个问题：一是调整的法律依据；二是调整的主体，即谁有权调整；三是信息公开与政府诚信的问题。
(一)印花税税率调整的合法性问题
为了更好地展开分析，有必要简单回顾一下历次调整证券交易印花税的大体情况。从1990年深圳市决定开征证券交易印花税到目前，证券交易印花税的开征或调整，大体可分为两个阶段。第一阶段是1992年6月以前，是由地方政府决定的。在此期间，深圳市曾进行过两次调整：一次是1991年10月深圳市决定由对卖方征收调整为对买卖双方各征收6‰(即双向征收)，自此开始，全部改由双方征税；另一次是1991年10月23日，深圳市决定由6‰调整为3‰。第二阶段是1992年6月以后。1992年6月12日，国家税务总局和原国家体改委联合发文，明确规定对买卖双方各按3‰征收。除?5?30?和?4?23?两次调整外，其间还进行过4次调整。自此之后，印花税的调整改由中央政府调整。具体为：1997年5月9日，由3‰调整为5‰；1998年6月11日，由5‰调整为4‰；1999年6月1日，B股由4‰调整为3‰；2001年11月16日，财政部决定将A股和B股统一调整为2‰。由此可见，历史上决定证券交易印花税的主体包括：地方政府(1990年、1991年)、国家税务总局与国家体改委(1992年)、国务院(1997年、1998年和1999年)，2001年以后的历次调整均由财政部(经国务院批准)决定。③
根据国务院1988年8月6日颁布的《中华人民共和国印花税暂行条例》(以下简称《印花税暂行条例》)的规定，印花税采取的是固定的比例税率。例如，?权利、许可证照?和?记载资金的账簿?以外的?其他账簿?采取按件征税，每件5元，④在所有各税目中，税率最高的为税目?财产租赁合同?和?仓储保管合同?，税率为1％，最低的则为?借款合同?的0.05‰。税目?财产转移书据?，按0.5‰。征税。所有税目的税率都是固定的，没有任何调整幅度的余地。
而且，无论是《印花税暂行条例》，还是财政部制定的《印花税暂行条例实施细则》，⑤都既没有授权税务机关，也没有授权财政部乃至国务院可以调整印花税税率的规定，更没有授权某一机关或部门可以在《印花税暂行条例》规定的税率之外擅自提高印花税税率。而历次的调整，都大大高于《印花税暂行条例》所规定的1‰的最高税率，最高的时候高出1‰的5倍，达到6‰。如果以?财产转移书据?适用的0.5‰税率计算，则最低也是它的2倍，最高则达到12倍，这明显违反了《印花税暂行条例》的规定。
有必要指出的是，在历次调整中，作出印花税调整决定的，既有地方政府，也有中央政府及其所属工作部门。在中央层面，作出调整决定的，分别有国家税务总局和原国家体改委、国务院、财政部(经国务院批准)，其混乱状况也可略见一斑。而证诸于既有法律之规定，尽管全国人大常委会1984年9月18日通过的《关于授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例(草案)的决定》(以下简称《决定》)授予国务院制定征收条例(草案)的立法权，但并没有授予国务院或者任何其他部门在没有法律或法规依据的前提下调整税目、税率的权力。 (二)证券交易印花税调整的目的合法性问题
税收原本是一个很简单的问题，但当我们面对印花税的调整时，却似乎成了一个问题。按照通常的理解，税收是国家参与收入再分配，获取财政收入以维护国家的正常运转的一种方式；同时，税收还被作为是一种调控手段，对经济活动进行调整。但这种调控主要涉及两个方面：一是在资源配臵中的调控，二是调控收入分配。⑥如果说开征证券交易印花税时，尚有调节收入之意——这似乎也可以解释深圳市政府决定在开征印花税时把《个人收入调节税暂行条例》作为其依据之一，那么，这一目的早已退居次要地位，甚至已不再是其目的之一。⑦而关于其在宏观调控中的作用，正如有学者指出的那样，这种调控应当主要体现为调整资源配臵。而且，即便是宏观调控，也是有前提的，即这种调控应在不影响市场对资源配臵的基础性作用的前提下进行，不干扰市场机制的正常形成和运行。⑧但从1990年开征证券交易印花税到2008年4月23日的历次调整，却主要是为了调节股票市场：或者是?为了刺激低迷的股市?，或者是?针对当时证券市场过度投机的倾向?、?使证券市场能持续稳定地向前发展?，或者是?为了活跃B股市场?。⑨可见，调节股票市场已经成为调整证券交易印花税的主要目的，甚至成了?调控股市有力之手?：?回顾我国股市的发展历程，印花税一直是投资者最为关注的政策风向标之一。?⑩如果说2007年?5?30?调整印花税的主要目的，是为了?打压股市?，治理?疯牛?，对投资证券市场的投资者进行所谓的?风险教育?的话，那么，2008年?4?23?证券交易印花税的调整，则是在股市非理性下跌，股市由?疯牛?转为?慢熊?之后，为了挽股市于狂澜既倒之际的非常手段。而从其实际效果上来看，也基本上达到了管理层的预期目的。(11)由此可见，印花税的调整早已经既与调节收入无关，亦与调节资源配臵相去甚远，而是成为某些经济学家所希望看到的?直接针对股市的政策调控，它体现了政府对当前股市的态度。?(12)
基于以上分析，笔者认为，从征税目的而言，如果对证券交易征收交易税，那么出于抑制过度交易或刺激交易的目的而调整税率，倒有几分正当性。而作为?凭证税?的印花税显然没有也不应当具有调节市场交易行为的功能或目的，因而证券交易印花税税率调整的目的合法性是值得质疑的。
(三)信息公开与政府诚信的问题 2007年5月11日，针对坊间流传的调整印花税的传言，《中国证券报》记者?采访了财政部相关部门，得到的答复均是‘未听说近期将调整印花税’。?(13)但它并未能消除关于调整印花税的传闻。5月23日，也就是在调整印花税的方案正式批准的4个工作日前，中国财政部及国家税务总局澄清，中国将要上调证券交易印花税的传闻是谣言。财政部某官员称：?从未听说这件事(上调交易印花税)，都是市场谣言?；而国家税务总局的一名官员则称，若有此事，财政及税务部门应该会有沟通，但他们从未听说过此事。另据报道，早在2007年?4月15日，证监会办公厅即将《当前股市状况及提高印花税的必要性》报告递送财政部。财政部于次日召开由税政司、金融司、会计司等部门参加的会议，讨论证监会报告和提高印花税的时间与幅度。?(14)正如有人指出的那样，究竟是媒体忽悠了公众，还是政府与媒体一起忽悠了公众，抑或是媒体和公众一起被政府忽悠了？这也难怪有人质疑?规则诚信?乃至政府的?诚信?问题了。(15) 此外，从媒体披露的情况看，在?5?30?印花税上调之前，就有一部分?先知先觉?的机构采取了减仓行动。同样，在?4?23?下调印花税的当日，也明显有?先知先觉者?进场。由此，导引出?保密?与?公开?的两个问题。
一是在?5?30?上调印花税之前，坊间关于上调印花税的传言从何而来？如果仅仅是一种猜测，那首先得有猜测的依据；况且，作为一种猜测，也不至于如此准确——从时间到具体调整方案。而在?4?23?下调印花税的数日之前，媒体上关于印花税下调的决定已经作出的传言也甚嚣尘上。换言之，是谁泄漏了如此重大的信息？
二是与?保密?相对应的?信息公开?问题。法治的?好处?之一，是为公众提供可预期性。明确的法律规则、信息的公开，都在于事先为公众提供这样一种机制，令其可以根据既有的法律规则和所获得的相关信息，确定自己的行为预期，并根据预期决定自己的行动，从而最大可能地避免公众行为的混乱。就?5?30?和?4?23?证券交易印花税的调整来看，两次都是在没有任何征兆的情况下突然实施的。尤其是?5?30?的调整，政府甚至采取子夜宣布、当日实施这种令人无法理解的、?突袭?式的方式公布，其所造成的混乱甚至是市场的非理性——虽然其公开声称的目的是为了治理市场的?疯狂?，恢复市场的理性——也就成为一种必然。而适当的信息公开，无疑是更有助于市场的稳定和理性运行。在这一方面，我国香港特别行政区政府在处理印花税调整个案
上的态度、美联储调整利率的做法以及我国政府在处理降息、存款利息税时的做法或许值得我们借鉴。
三、证券交易印花税开征的合法性
经由对证券交易印花税调整的合法性问题的考量，将我们的分析引向了另一个合法性问题的考量，即证券交易印花税开征的合法性。
通过考察发现，在沪深两地设立证券交易所提供证券交易平台后，最早开证券交易印花税之先河的，是深圳市，其直接依据是《深圳市人民政府关于对股权转让和个人持有股票收益征税的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)。(16)该文件规定：?凡在深圳市内书立股权转让书据(包括上市股票和企业内部发行的股票在买卖、继承、赠与、分割等所立的书据)的单位和个人，均应按规定缴纳印花税。?据此，纳税人为股票转让人或者继承、赠与、分割后的股票持有人，税率为6‰。(17)关于证券交易印花税开征的合法性问题，我们可以从征收依据(税种、税目)、适用税率、作出开征决定的相关机关的权限等层面递次展开。需要说明的是，关于适用税率、决定征收印花税的相关机关的权限等问题的讨论，都是建立在证券交易书据依既有法律法规应予征税这一无法成立的基础之上的。
(一)决定机关的权限合法性问题
税收作为国家强制性地、无偿地从社会成员那里取得财产所有权的行为，是对社会成员财产的合法剥夺。这一特点决定了国家在征税时，必须获得纳税人的事先同意，即通过国家立法来加以确定，由此，税收只能由人民的代表机关也就是立法机关通过制定正式的法律加以确定，这也就成为现代各国税收法律制度的基本原则，即所谓的税收法定主义原则。该原则要求，国家在征税时，必须有明确的法律依据，而且必须是人民通过其代表机关或者其代表机关正式授权的国家机关制定的法律文件的明确规定，国家才可以征税。
由于对证券(股票)交易开征印花税的直接依据是深圳市人民政府1990年的《暂行规定》，因而关于开征证券交易印花税的合法性问题的讨论，就有必要对决定机关的权限合法性问题展开分析。(18)按照我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，当时的深圳市人民政府甚至没有行政规章的制定权，因而该文件在性质上甚至不属于地方政府规章，(19)只是?行政规定?或者?其他行政规范性文件?。而作为?行政规定?或者?其他行政规范性文件?，是无权决定印花税的开征或者停征的，因而明显存在违法之嫌。(20)虽然在深圳市人民政府决定开征股票交易印花税时，当时的法律并无禁止地方政府在既有法律规定之外开征新的印花税的明文规定，(21)但无论是《印花税暂行条例》，还是财政部制定的《印花税暂行条例实施细则》，抑或是国务
院1986年制定的《中华人民共和国税收征收管理暂行条例》，都没有授权地方政府在规定的税目之外增加新的税目征税。按照国家机关?法无授权即禁止?的一般法理，无论是深圳市人民政府，甚或是财政部、国务院，除非通过修改《印花税暂行条例》的方式增设新的税目，否则，任何机关都无权在既有法律、法规规定的范围之外增设新的税目，将证券交易纳入印花税的征税范围之内，也无权在没有任何法律依据的情况下擅自改变税率。
从中央政府层面看，正式确认征收证券交易印花税的，则是国家税务总局与原国家体改委于1992年6月17日联合下发的《关于印发〈股份制试点企业有关税收问题的暂行规定〉的通知》(以下简称《通知》)。《通知》第9条规定：?股份制试点企业向社会公开发行的股票，因购买、继承、赠与所书立的股权转让书据，均依书立时证券市场当日实际成交价格计算的金额，由立据双方当事人分别按3‰的税率缴纳印花税。?那么，国家税务总局与原国家体改委联合下发的这一文件是否能够为证券交易印花税的开征提供必要的合法性支持呢？答案同样是否定的。首先，从法律上说，原国家体改委并非税务主管机关，故其就税收问题作出的任何决定都构成越权。其次，国家税务总局作为国家税收行政主管部门，虽然在税收领域享有一定的立法性权力——包括依照法律、行政法规的授权对税收法律、行政法规进行解释，以及在法律授权的范围内就税收征收管理程序等事项作出具体规定或决定。但无论是《印花税暂行条例》，还是1991年全国人大常委会制定的《中华人民共和国税收征收管理法》，都没有授权国家税务总局可以在法律规定的税种、税目之外开征新的税种，或者增设新的税目，以及变更法律、法规确定的税率。
(二)证券交易行为不在印花税的征税范围之内 从税种的角度说，对证券交易征收印花税不恰当。《印花税暂行条例》第1条明确规定：?在中华人民共和国境内书立、领受本条例所列举凭证的单位和个人，都是印花税的纳税义务人?；第2条亦规定：?下列凭证为应纳税凭证……?；第5条和第6条进一步明确规定：?印花税实行……购买并一次贴足印花税票的缴纳办法?，?印花税票应当粘贴在应纳税凭证上，并由纳税人在每枚税票的骑缝处盖戳注明或者画销。?这些规定使得印花税作为?凭证税?的特点表露无遗。也就是说，印花税并非是对合同的?签订?行为、书据的?订立?行为或者其他行为征税。所谓的?凭证?，类似于我国法律上的?书证?，即以文字、图画、符号等形式记录了某种信息可供直接阅读、辨认的物理载体——主要是指某种记载合同内容、权利等的?纸质媒体?。(22)《印花税暂行条例》所附税目税率表中的各项，无一不在此范围之内，而税目?财产转移书据?无疑也属于此类。而证券交易则属于?行为?，除部分场外交易可能采用?合同?、?协议?等方式进行而可能制作?转移书据?外，通常情况下是通过证券交易所的?电子交易平台?进行的，并不需要实际交付股票(证券)，也不需要订立书面形式的合同或书立?书据?，同时，交易所形成的也仅仅是?计算机数据?，与?书据?相比较，其最大的区别在于，计算机数据是记载在电