其次，程序构建是行政规划得以实现并保证结果公正合理的保障。以公开、民主为原则的程序规制成为了行政规划的核心。当代行政法学者普遍认为，现代行政法治的核心机制是
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行政程序法律制度。6行政程序规制之所以成为行政规划的首要选择，主要是由其重要性所决定的。在过去行政法发展的历程中，不少人认为实体优先于程序。行政程序只是实体的补充，自己也有独立的价值。但随着社会的不断进步和对行政法在新形势下，这一观念正在转变。行政规划程序的价值主要体现在：1、技术层面的意义。行政程序规定了行政行为的方式和步骤。行为方式构成了行为过程的空间表现形式；行为步骤则构成了行为过程的空间表现形式。行为的各个方面通过不同的步骤串联在一起，就形成了全过程。行政程序实际上就
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是行政行为空间和时间的表现形式。72、价值层面的意义。行政规划程序已不单单是实体的补充，更是存在着自己的独立价值。这就是程序自身的正义问题。公民参与机制的构建正是要保证建立一套程序本身正义的机制。而程序本身的正义恰恰是实体正义的保障。 因此，在行政规划中对公民参与机制也更多地从程序入手，通过构建一套完善的现实运行程序，使得公民参与有法律程序上的保证。使得在重大公共行政规划时，公民参与能够成为常态制定安排的一部分，作为行政规划的一部分，自然、自觉地参与其中，而非通过非理性的个人行为实现公民自身利益诉求，这是解决问题的关键。
（三）公众参与机制在行政规划中的重要意义
在行政法学视野下，行政规划是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提示有关行政目标，事前制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现
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综合性目标所必需的各项政策性大纲的活动。8具体来说，正是由于行政规划是依职权的行政行为，而权利的行使对象是对公共利益有重大影响的公共事业，对行政规划将形成政府的方针、政策、规定规划等具有普遍约束力，对行政机关在行政行为过程中针对特定对象、特定事件、特定问题所做出的具有重要意义的决定。行政规划需要公众参与，主要有以下方面理论原因。
第一，利益平衡。随着历史发展，当代政府的职能体现在行政规划上实际就是政府从社会公众处获得权力，集合公众意志，代表公众对全社会的未来发展方向作出抉择。根据美国学者查尔斯·林德布罗姆的理论。他认为一个规划或政策的制定并不是单纯的机械的技术流程，而是全社会多元的政治力量展开博弈，并最终作出抉择的过程。不同利益相互交织，进行利益的博弈。博弈的结果就是对未来发展的蓝图的规划。因此，如何平衡政府与公民间的利益，如何尽可能的满足多数人的利益。在我国飞速发展的30年里，社会分工的细化导致了利益的多元化。政府如何在一个涉及公共利益的规划中，在使用权力制定目标时，能满足大多数人的利益需求，实现利益的平衡。可以想象，在这样一个纷繁复杂的利益间要找到一个平衡点，如果仅有权利行使者——政府的单方面设想是远不足够的。如何得到一个较为稳妥的结果，这需要多方的商议与妥协。而公民参与机制就是多方博弈的桥梁，也是民主解决利益冲突的根本途径。
第二，权力约束。学者卢梭在他的社会契约论中，用最简洁有力的语言道出了政府与人民的关系。人民赋予政府权力来管理国家。政府的权力来自于人民的授予。而行政规划作为一种依职权的行政行为，必然要受到人民的监督和制约。在多种监督方式中，公众参与是最好的，也是最有效的一种。“如果人都是天使，就不须要政府了。如果是天使统治人，就不
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需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”很显然，政府不是天使，政府在实施行政行为中难以做到利益中立，有时会过度追求自我利益，而忽视其他弱者利益。就像本文的案例中描述的那样，政府为了解决执政时期遇到的，自认为对其不利的城市垃圾问题，盲目地认
为正是为人民好，是民心工程。却忽视了公民对健康权的要求而招致一片非议。虽然二者看似都有自身值得肯定的价值，但从出发点是根本不同的。这就需要谈判与妥协。而这样的前提就是公民参与。
第三，现实原因。20世纪以来，随着行政国家的出现，国家开始从“守夜人”向“管理者”的方向转变，因此行政权变得日益膨胀；社会需要政府利用权力去采取积极的态度解决社会问题，回应社会需要。这时所有社会问题的解决依靠政府得以实现，那么政府行政管理能力将受到严峻的考验。这时，行政过程将不是单纯地重复法律程序，而是对于各种利益的竞争和博弈进行管理和控制。从当今政府的发展态势看，这已经不再是斯图尔特教授所称的“传送带”模式能够解决的。为了摆脱这一困境，学者提出了一种新的理论——公众参与
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模式，希望能够帮助行政法治政府走出“合法性困境”。(如图1)
图1.公众参与模式
三、公民参与机制构建
（一）我国公民参与机制现状分析
仔细回看广州番禺垃圾焚烧发电厂案，一个本来按照法定程序审批通过，且政府环境评价合格，在2009年9月已正式动工的合法项目，却成为了行政规划危机。在该项目成为公共事件之后，政府采取了一种积极回应的姿态，启动了公共参与程序。通过公民参与的理性化程序，双方达到了暂时的妥协。但一个严重的事实问题摆在我们面前：为何程序合法的垃圾焚烧发电厂项目会成为公共事件并且产生了严重的公共问题呢？这涉及到垃圾焚烧发电厂项目前期公共行政规划过程的关键性特征。一是项目环境评价的局限性。二是公众参与在前期项目规划时的缺失，这点最为重要。可以想象，垃圾焚烧发电厂项目从2003年开始选址，到2009成为公众事件，这期间的6年，如果能在项目规划一开始就启动已有的公众参与程序性机制，笔者认为这一系列的事情也许就不会发生。从厦门PX项目、上海的磁悬浮项目再到番禺垃圾焚烧发电厂案，公民参与行政规划的行为和事态发展惊人的相似。这些项目本身就是对公众的生命健康残生巨大威胁的项目，那么它从立项、审批到建设都应该是一个“公共事件”。但这个本质意义上的公共事件却一直被隔离于公共视野之外。（如图2）前期的项目环境评估没有正式的信息公开，有的也只是对专家评估组的相对公开。在缺乏大众参与的前提下，政府行政规划行为的正当性受到质疑，且专家评估缺乏公众监督也使得权力滥用和公众对专家的权威性的信任的缺失。从更深的意义上看，这会影响整个政府的信任度，
从而影响到服务型政府的建设。 政府行政规划 组织专家评估 告知公众
一个公共事件从政府行政规划之初就应该有公民参与，而且是公民的程序性制度参与。这是本文构建公民参与机制的核心。通过垃圾焚烧发电厂项目案例反思公众参与机制构建的现实状况，我国公民参与存在着以下缺陷：（1）公众参与的途径。渠道缺乏规范，立法和决策过程的开放性有待改善。（2）公众参与过成功的公开性、参与的程度、参与的标准、参与的具体步骤等不够明确；（3）政府对公众评论和意见额“回应机制”不够明确，决策主体的裁量权过于宽泛；（5）公众参与的方式缺乏具体规定，没有进行基本的类型化和梯度设计；
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（5）公众参与的法律责任与救济制度缺失。11
（二）国外和其他地区公众参与主要模式、行政规划程序及经验
1、主要模式
（1）美国模式
美国的公民参与模式发展的较早。主要通过社区组织和非政府的机构的志愿者服务实现的。这些组织形成的方式多种多样，可以是由政府资助，或由基金会组建，有些也可以是由关注同一公共事务的公众自发组织设立的。同时，这些组织的参与方式也是多元的，可以通过社区投票，游说或游行等方式。通常，公民都会通过政策制定阶段组织社区公众咨询委员会，表达当地居民的意愿；成立社区事务委员会，对在附近或区域内的行政规划项目进行民意调查，参与政府规划的制定；对相关的公民采取公开投票方式以选择规划方案；召开公开民意咨询会和讨论会等。
（2）北欧模式
北欧的模式与美国十分相似，都是通过非政府的民间组织的形式实现公众参与的。但北欧在此基础上提出了更新的公民参与的理念。那就是社会企业。公民通过公民参与的方式对公共服务提供的方式和质量，数量等方式进行选择，从而形成了有志愿者、员工和公众所形成的特殊的组织形式——社会企业。这种新型的企业的出现增强了公众参与度，更使得公众从公共服务的用户转变成为服务的共同生产者。这是社会发展到较高程度时所体现出的公民参与状态。与北欧的现实国家状况紧密相连。
（3）澳大利亚模式
相比于前述国家，澳大利亚的公民参与方式则更趋于行政化。为了使公民能够参与其中而成立了特殊的委员会——澳大利亚生产力委员会，专门从事政策咨询，提供专业意见，向社会公众进行调查和信息发布等职能。它是一个完全独立的机构，只对国会负责，其所有工作境况，如调查结果，召开听证会等信息将通过媒体等公众传媒等渠道完全公布，接受公众意见。同时根据调查，公开反馈的意见，组织专家形成报告并为最终规划提出建议。在专家报告完成前，将报告草案予以公布，供公众查阅和提议。最后的报告的确定将提交给政府，并由国会公布。这一过程中，澳大利亚生产力委员会有较高的职权。通过这样一种中立的委
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员会来调和公民与政府间博弈的力量不均的情况，得到了良好的效果。12
2、主要程序
（1）德国行政规划程序
德国的程序只规定了规划确定程序中的主要步骤和手续：
1、行政规划的听证。主要是规划拟定主体向听证机关提交计划书。报告中需说明其意图、动机和所涉及的土地及设施内容的描写。听证机关主持听证，征求规划行政机关的意见。听证机关是规划机关的直接上级机关。2、公开阅览。使将其影响的当事人在适当期限内查阅该计划，并在之后的两周内允许相关当事人提出书面异议。3、在异议期间届满后，听证机关应当采取讨论和辩论的方式对报告进行评估，如陈列计划需变更则要给予相关当事人提
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出异议的机会。4.将听证材料移送规划确定机关执行。13
（2）台湾地区行政规划程序
台湾地区发展了德国的行政程序法，更加详尽和全面的规定了行政规划确定程序。第115条明确规定，规划程序应依照以下程序进行。1、拟定规划的提出。拟定规划机关拟定规划是，应征询有关机关之意见，并将拟定之计划书送交其直接上级机关，该规划书内容必需详尽写明目的，缘由，背景和重要措施等等。2、拟定规划的公开。拟定规划机关的上级机关接到计划应届指派内部所属单位的人员负责听证，并将规划书登载与政府公报公告。3、听证之预告。4、听证之举行。听证中需要充分说明理由和表达意见。并且该意见对规划的
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确定有法律上的约束力和影响力。5、确定规划之裁决。14
3、主要经验
（1）实现公民形式与实质的参与需要依靠民间组织的力量
个体拥有权利。但是，分散的、数量上众多的个体在保护其权利的战场上却往往显得不堪一击；很多时候，分散的大多数个体在制度框架设定的游戏中注定要成为“悲怆的失败者”。因此，在有序的参与阶段，要求有限的代表与政府展开博弈。而只有民间组织是集合个体权利的最好方式。在广州番禺垃圾焚烧发电厂项目中，这种组织往往是事后公民为保全自己利益而临时集结成的松散的组织形式。这种组织往往力量薄弱、专业性不强，为公民参与带来了一定负面影响。而真正的民间组织是从“大众社会”走向“公民社会”，从“大众参与”走向“公众参与”的重要依托。正如学者所指出的， 是一个可以被任何政治目的所利用的资源，唯独难以实现的，恐怕就是有效的理性沟通、协商和妥协。而这种理性沟通需要民间组织才能得以实现。
（2）通过完善的行政程序体系构建公民参与机制
公民参与被作为一种重要的方式被法律以稳定、可反复适用的方式规定下来，公民在行政规划的制定初期就已经参与其中。并且公民的参与对规划的最终实施有着决定性的影响力。这正是我们所真正需要的公民参与，而非形式化地走秀。公民参与的真正意义不在于结果如何，而是在于这一结果是否在公民与政府间理性博弈的过程中产生的。这也是服务型政府的真正意义和要求所在。如何能够构筑起稳定的公民参与机制，很显然，要靠行政法律体系的保障。
（3）有良好的信息表达与反馈机制
公民参与不是口号，而是真正倾听公众的声音，并通过“表达—反馈—再表达—再反馈”机制体现出来。所以信息的反馈渠道是否畅通，畅通后信息是否有效，即能否根据反馈的信息来调整规划。在调整后又是否还能进行反复的从反馈到修改变更的程序已完善现有规划，并允许相关人员在其过程中给予申诉和提出意见的权利是这个机制的核心。
（4）建立方便，快捷的公民参与渠道
通过西方公民参与的经验可以看到，构建公民生活密切相关的服务性机构十分重要。如社区事务委员会等，并能充分利用与公民生活密切的设施和机构让公民能够方便、简单的参与进来。这是培养公民意识，构建公民参与群众基础的第一步。笔者认为，可以利用公共交通，在地铁，火车，出租车等公共交通内设置政府近期的行政规划的信息发布平台，并随时参与和提交公民调查问卷和意见反馈，这样无疑扩大了公共参与的受众面，也使公民能将意见直接反馈到政府中，便于政府得到第一手资料，并依据此做出相应调整。
（三）我国行政规划中公民参与机制构建
结合广州番禺垃圾焚烧发电厂案和我国国情，参考国外和其他地区的公众参与的主要模式及经验，本文提出我国公民参与的机制构想。需要明确的是，公民参与机制的构建是公民真正参与其中，而非形式意义上的民主作秀。其次，公民参与机制是一种政府与多数人利益的博弈，更是政府转变其职能，从“管民”到“为民”的开始，这是构建服务型政府的需要，也是时代的呼声。一套完善的真正意义上的公民参与机制是服务于民的工程，更是有关于公民对政府信任度的重建工程，也是服务型政府的民心工程！
在某种意义上，评估中国公共参与事业发展的根本依据，就是公众参与需求得到有效供给的程度。本文所构建的机制是一种动态机制。通过纵向的行政规划发展模式+横向的多元主体的博弈模式得到完整的构建。（见图2）
图2. 纵向的行政规划发展模式+横向的多元主体的博弈模式
1、纵向的行政规划程序发展模式
公共行政规划事件的发展过程是该模式的基本视角。在这样视角下，公众参与贯穿于行