政规划项目的发起，方案讨论直到项目的确定的全过程。行政规划的公众参与是其他行政政策公民参与的前提。只有在行政规划设定出目标和大纲并给予充分的公民参与后，才有后续的大纲执行中的公民参与，才能构成完整的公共决策体系。基于上述视角，行政规划中的公民参与在依照行政规划程序可以划分为：
（1）行政规划目标的确定阶段。无目标既无规划，因此确定目标是行政规划的第一步，也应该是行政法律程序公民参与机制的开始。虽然行政规划的目标最终只能由行政主体确定，但提出目标的动议途径可以是多样化的，提出主体也可以是多元的。那么在这一阶段公民如何有效参与呢？笔者认为，在规划的目标确定阶段，由于涉及到整体的宏观规划，个体公民难以对当地的总体发展有宏观上的认识和把握，因此在此阶段实行普遍的个体公民参与的机制较为困难。因此，通过权力机关——各级人民代表大会对本级政府的规划目标提出意见并监督政府行为。人民代表也应听取个体公民的意见，并在确定目标阶段予以反映。 （2）行政规划的拟定阶段。这一阶段， 由行政规划的拟定主体就如何实现行政规划目标的基本方案进行拟定。拟定的方案除了对目标的实现制定“蓝图”外，还包括对实现“蓝图”的具体项目和措施。也就是从目标确定后到拟定项目具体方案公开为公众所知之时的时间区间。如广州番禺垃圾焚烧发电厂，就是为实现广州垃圾综合治理的环境目标中的具体项目。这一项目的选址，规划方案及详细的实施措施通过公开方式是其为公众知晓实现由原来的权利机关的少部分人的参与到公众广泛参与的桥梁，是行政规划事件具有公共性。因此，行政规划的拟定阶段也被称为公共事件阶段。在这一阶段，行政规划的详细报告应当得到披露，从而触发公众广泛的利益认同，形成利益表达和维护的需要从而超越了孤立的个体范畴，具备了一定的公共性。而广州番禺垃圾焚烧发电厂项目恰恰缺失的就是这一环节的公民参与和信息公开，使得一个合法项目演变成公共危机。这一阶段的公共参与是广泛的，它主要由公民意识，媒体自由和开放政府三个要素来实现。
首先，公民意识。这是公民广泛参与公共事务的思想前提，它是一种精神，更是一种进步的体现。它可分为主人意识，权益意识和法治意识三方面。它实质反应的是主人意识，是建设服务型政府在公民中的思想基础。这三个意识是一个动态的互动过程，将公民参与推向前进。即公民把自己当成社会的主人翁，摒弃单纯的对抗式，破坏性的消极策略，带着信任与理性沟通，实现授权者与执权者之间的对话；并要求人们在公众参与阶段寻求最广泛的利益认同，站在国家主人而非个人利益的角度出发参与公共事务，最终实现政府为民服务的目标。在权利受到损害时，通过法律途径来寻求从新回到公民与政府间的平衡状态。其次，媒体自由。在这一阶段，媒体对于传播信息让规划添上公共性起到了至关重要的作用。媒体对规划的及时充分报道，媒体报道的自由是我国在构建公民参与机制中的重要辅助手段。再次，开放政府。政府的信息公开是广泛的公众参与的前提条件。“只有知晓，才有参与。”同时，开放政府还应该具有“信息输入”的公众参与机制。这是一个循环，双向的运行过程。因此，法律在设定公民参与程序时，首先要规定的就是政府公开信息的义务并纳入监督范围。其次，要保证“信息输入”的公众参与的渠道的畅通，透明。而非以秘不示人的“紧急预案”一般。最后，这一程序必须可以归责，即能得到法律上的救济。
（3）行政规划的确定阶段。即行政规划方案在行政规划的拟定程序之后，成为公共事件，并通过系列法定公民参与程序，通过行政主体对拟定方案进行审查，并做出是否批准行政规划方案的决定的过程。在这一阶段中，公民参与则分为两类，一类是广泛公众可以通过提出意见的方式参与其中。另一类是对行政规划具有利害关系的行政相对人，通过一系列法定的听证程序参与其中。需要明晰的是，行政规划的确定阶段是对行政规划有约束力和影响公共利益的重要阶段。因此，相对人的利益诉求能否有途径表达，成了至关重要的问题。所
以听证程序应当成为行政规划确定阶段的必经程序。这一阶段的公民参与机制在法律上是极其缺失的。笔者认为，在这一阶段应到构建出以民间组织，专家中立与技术支持和积极回应反馈的政府为核心构建公民参与的机制。
第一，广泛依靠民间组织的力量，扩大我国相关专业性较强的民间组织的发展。通过借鉴西方经验，民间自治组织（NGO）由于其群众性，专业性、中立性和非行政化的特点，可以在客观的状态下对公民进行详尽细致的民意调查，为行政规划过程的推进给出第一手的资料，为理性协商提供基础。同时，还可以通过法律授权相关民间组织为民众参与公共事务的过程中提供人员组织上的协助和专业意见的指导。从而使民间组织成为发现、集合和协调公众利益的重要组成，一方面有助于提高公民与政府对话时，公民相对弱势地位，构建起真正相对平等的参与环境。另一方面，民间组织也为不同民间利益诉求提供平等的协商机会。在公民内部平衡公民间的利益矛盾。
第二，专家中立与技术支持。在公民参与过程总，建立起专家中立的机制，并保证专家意见的客观性。专家应当保持中立的态度，这是专家介入公共政策过程的根本依据。如何防止专家被强大的公权力所俘获，是专家中立机制面临的最大挑战。要保持中立并提供技术支持，要做到两点，专家的个人利益不涉及公共规划议题，这就是利益的中立性。二是专家参与过程间的中立性，即减少对博弈双方的接触。基于上文对国外的公民参与模式的借鉴，笔者认为专家中立与技术支持有两种途径可以开展：1、建立中央级直属的专家组，不受当地政府的管辖。该专家组在规划方案进入公共议程后临时从专家候选名单中任意选取，与事件有利害关系的专家将被严格禁止参与专家评估。并向公众公布，公示期内接受公众质询。2、从西方的经验看，当民间组织发展到较高水平时，这可以通过民间组织的力量组织专家评估和论证。通过民间组织的专业知识基础来监督和考察专家的评估结果，使其保持中立性。 第三，建立起积极回应反馈的政府。公民参与不仅是利益的博弈。更是服务型政府在行政规划中的集中体现。向着服务型政府的方向转变是本文最深意义层面的要求，公民参与机制构建的宏观核心要求就在于此。建立起一套公民与政府的信息反馈机制，是公民参与的开始，也是构建服务型政府理念的里程碑。在这个体系中，政府从 “统治——管制型”的行政运行模式，政府是公共权力和公共权威的唯一拥有者的自我中心主义回归到“公众——政
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府——公众”的以民为本的行政运行模式上来。（图3）15
图3.服务型政府回应机制流程
在“表达—反馈—再表达—再反馈”的服务型政府回应机制中，政府的公开是公民参与的基础。首先，要建立起公众向政府输入诉求的制度管道。建立起“输入”和“输出”双向
顺畅的开放政府。其次，建立起更易获得，成本低，参与度广的意愿表达机制。如在日本，各地的公共交通站点旁都有电脑公共栏显示近期的政府规划项目，并随时可以进行投票和发表意见。再次，行政机关应在反应过程中做到“积极灵敏”，主动寻求公众意见，同时顾忌到力量较弱的个体的利益诉求。最后，建立起政府回应机制的法律程序，其合法性和正当性接受司法审查和公众评估。通过一系列的服务型政府回应机制，推动和保障公民参与的螺旋上升。
2、横向的多元主体的博弈模式
公众参与行政规划作为一种制度安排，基本的角色是政府和公众，双方构成了博弈的主要内容。然而，正如前面纵向的行政规划程序发展模式中阐述的，只有这两方对于保障公民充分参与权来说，是远不足够的。通过上述机制可以看到，专业知识的支持，民意的调查，规划信息被广泛知晓等等，这些都有赖于政府和公众之外的力量介入。这些中间力量：媒体，专家、学者等，他们或与利益无涉，或给予操守而取得相对中立的地位，拥有良好的公众资源。这股中间力量穿插于横向的行政规划程序发展模式中，对政府与公众都发生重要影响，为理性，公平、合理地实现公民参与保驾护航。如何建立起于媒体平台，专家意见制度、政策评估制度是公民参与机制的重要组成部分。（下图4）
图4. 横向的多元主体的博弈模式
四、行政规划中公众参与机制研究——回应服务型政府建设
服务型政府是20世纪以来随着行政法学的不断发展，时代认识的不断更新，对政府在新时代提出的新兴理念，是历史发展的必然选择。服务型政府是一个观念上的概念，那么如何对这样一个理念下定义呢？有些学者认为是服务型政府有限的政府，有些认为是透明阳光的政府，亦或是法治的政府。笔者认为，这些都是对的。但最根本的，它是一个民本的政府，一种为民的政府运行理念。从我国现实意义上来说，“以人为本”关键体现在理念上的变化， 在民与官的关系上的调整。服务型政府建设不是简单的事情，是一种观念的转变，是对传统行政模式的根本变化，更是一个从为官到为民，从政府本位到公民本位，从以行政权力为本
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位到以公民权利为本位的伟大变革。16
服务型政府绝不是个宽泛而空洞的概念，它存在于政府行政的每个角落！它需要公民和政府间观念的转变；构建服务型政府也绝不是句口号，它无时无刻不体现在政府行政的每个程序间。当然也应该体现在公民参与行政规划的机制中！公民参与机制的构建，是政府观念转变的第一步，它传递着通过一种理性的途径将公民知道自己让渡出来的权利去向何方的理念。这是一种积极的态度。正像广州番禺垃圾焚烧发电厂规划在受到强烈的公众反对后，
区、市政府领导主动参加当地居民与行政部门的咨询会，与群众交流，听取意见等。这是观念的转变，也是开启政府和公民平等对话的第一步。这就是为民的政府，服务型政府的开始。同时，公民参与机制的构建也在悄然改变着我国公民们的观念。当他们参与到有法律保障的行政规划的程序中，这无疑是对公民这一广泛身份的认同，这就叫主人翁意识。当这种意识建立，公民就已不仅是个人利益的主人，更是国家整体利益的主人。在主人翁意识的催生下，公民将开始“为权利而斗争”，这种对权利的追求早已超越“自我本位”的价值，向着“人际本位”的公民观念进发，从而使公民参与更为理性！
结 语
笔者坚信，政府行政规划一定会向着服务型政府的方向迈进。行政法学的发展历程中也应时常反问，这样的体制是否有利于服务型政府的构建？对于行政规划中的公民参与机制而言，必须符合服务型政府的需要，反过来也必将推动和促进服务型政府的实现。只有在改革和完善的过程中，秉承民主、为民的理念，让民主成为不仅仅是多数人就可以决定的
事，更通过公民参与机制，使得公民能理性地运用民主，坚决维护他人的正当权益，即使是极少数人的权益。同时让公民通过一套稳定的，长效的，完善的行政法律机制充
分的参与其中，通过充分参与，理性的利益博弈去参与政治行政事务，那么无论公民和政府博弈的结果如何，究其结果本身就已经是正当的了。这才是构建公民参与机制最宝贵的地方。从厦门的PX到上海的磁悬浮，再到广州的番禺。我们看到了通过公民参与行政规划而理性解决公共事务的曙光。在构造公民参与行政规划的机制过程中，民主的因子在生长，社会在进步！这就是我们努力地方向，正确的方向！
【注释】
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【1】广州番禺拟在人口稠密区建垃圾焚烧厂引争议出自http://news.sina.com.cn/c/2009-11-08/133219001438.shtml
【2】行政规划的基本概念出自姜明安。参见姜民安：《行政法与行政诉讼法》（第三版），北京大学出版社2007年版，第56页。
【3】徐文星、刘晓琴：《21世纪行政法背景下的公众参与》，《法律科学》，第2007第1期，第 62 页。 【4】价值、宪政层面的含义是指对行政权力的约束、控制及对整个宪政权力的再分配；表面性、功能性、制度性层面的含义是指公众参与作为一项具体制度对行政决策、行政管理的作用。 【5】孙笑侠：《程序的法理》，商务印书馆，第241页。
【6】马怀德：《行政程序立法研究——行政程序法建议草案及说明书》，法律出版社2003年版，第360页。 【7】周佐勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第539页。 【8】（日）原田尚彦：《行政法要论》，日本学阳书房1986年版，第90页。
【9】（美）汉密尔顿等著：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第264页。
【10】所谓的合法性困境是指：政府为了满足公众的需求而超越法律的基本规定所为的行政管理活动，以及自由裁量权的问题。由于这类行为不是法律所明确的行为，该权利的合法性来源需要得到认可的问题。
【11】[王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的架构》，中国民主法制出版社2007年版，第69-70页。
【12】 刘超、胡伟：《政府社会管理中的公众参与：模式、经验与启示》，《吉首大学学报》2007年第1期，第140页。
【13】 应松年：《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年版，第286-289页。 【14】应松年：《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年版，第286-289页。
【15】王巍：《公众回应性:服务行政的核心特征——服务型政府回应机制的流程与制度设计》，《行政论坛》2004年第5期，第33-35页。
【16】沈荣华、沈志荣：《服务型政府论要》，《行政法学研究》2008年第4期，第89页。
【参考文献】