规定本身显然侧重于公权力的保护。国务院的低保条例，这个行政法规讲，“为了规范居民低保制度，保障城市居民的基本生活制定本条例”。这时候目的已经变了，同样一项制度，这时候目的已经从公权力保护到私权利，从维护社会稳定到保障居民基本生活。我们在立法制度建设方面已经体现了公权力到私权利的转变。当然公权力也要保护，但是我们以前过于倾向公权力的保护，忽视了私权利的保护，现在开始往这个方面扭转。 2、从“收容遣送”到“救助管理”
这是很多年之前的案例了，因为孙志刚案件，我们废除了收容遣送制度。他在收容站里被打死，曝光了之后，大家说收容遣送制度限制公民人身自由。
收容、遣送是1982年的国家行政法规，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，它规定的立法目的是什么？是“为维护社会秩序和安定团结”，还是保护公权力，公共利益、公共安全、公共秩序。
因为孙志刚事件，我们废除了收容遣送办法，代之以救助管理办法。这个救助管理办法明确提出，这项制度是保障“在城市生活无着的流浪乞讨人员基本生活权益”。
从收容遣送的公权力为侧重点，到救助管理的私权利为侧重点，这个转变也是非常清楚的。
3、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
世界各国都首先确立保护私人财产，接着规定征收，接着规定补偿，这三个制度要联系在一起。如果不保护私有财产，那么就不存在为了公共利益去征收，征收了也不存在补偿的问题。
法国大革命的《人权宣言》就承认了这样三项相联系的制度。它说首先要保护私有财产，私有财产权受宪法保障；接着，私有财产要为公共利益服务，尤其是在征收方面。所以为了公共利益国家是可以征收私有财产的，但是征收私有财产要给予补偿。什么样的补偿？公正的补偿。
我们国家《宪法》也确立了征收和补偿制度。《宪法》2004年修正案怎么规定的？首先确立保护私有财产权。我们从1954年第一部《宪法，到2004年《宪法修正案》，半个世纪，我们在《宪法》中确立了保护私有财产的原则。首先是保护私有财产，私有财产不受侵犯；然后为了公共利益可以征收和征用，征收征用要给予补偿。大家要注意的是《宪法》所规定的补偿，前面没有一个限定说是给予一个什么样的补偿，是一个公平的补偿、公正的补偿，还是适当的补偿，没有说。
我们2011年1月实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》代替了1991年《城市房屋拆迁管理条例》，在法规名称上就已经体现了公权力保护向私权利过渡的倾向。法规名称，原来叫“拆迁管理”，现在叫“征收与补偿”，明确了公共利益的范围。《宪法》规定，为了公共利益可以征收、征收。公共利益是什么？这里面明确了什么是公共利益，明确了征收的程序，而且明确了补偿的方式和标准。在征收补偿条例当中，明确提出给予公平补偿，然后严格限定了征收的执行等。
这是我们通过三个例子来讲从公权力保护向私权利保护的过渡，开始重视公民私权利的
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保护。
(二)从管理行政到服务行政
与计划经济相适应，我们当时的管理强调的是强制性。现在市场经济条件下，要从管理行政向服务行政转变，从管理政府向服务政府转变，那管理的方式就要发生变化，从强制要向非强制、传统向新型、典型向非典型转变。
我们以前强制的方法主要是：行政命令、行政强制、行政处罚，现在出现了行政指导、行政承诺、行政奖励、行政合同，出现了行政给付、行政救助、行政协助，出现了许可、确认和征收。
所以我们说管理行政到服务行政，在服务行政的要求下，在市场经济大的前提和背景下，我们行政的理念、行政的手段也都在发生着变化。从原来单方面地强调强制性的手段，到非强制的各种各样的手段的综合运用。 (三)从隐蔽行政到公开行政
我们2008年有一个《政府信息公开条例》，执行上也存在一些问题，但是有这样一个条例，毕竟我们开始在信息公开方面迈出了法制化的一步。
比如陕西安监局的局长戴着名表，听说此表很值钱，后来三峡大学的一个学生向当地申请信息公开，要求公开他2011年的收入。然后给申请人的答复是这不属于信息公开范围，工资的收入不是信息公开的范围。这里面实际就涉及信息公开的法律制度怎么样运行、运行当中怎么样去完善。但这里面也包括信息的公开和公民个人隐私权的保护的关系处理，所以这里问题还是很多的。但是我们毕竟有了，而且大家意见比较集中的说信息公开条例没有规定财产的公开制度，财产申报。地方有这样的立法实践，新疆阿勒泰地区有一个《关于县处级领导干部财产申报的规定(试行)》。地方有这方面的立法，也在逐渐推动这方面的工作。 2005年3月30日起，新疆乌鲁木齐交警有一个“四不准”的工作规则：执法交警不准躲在暗处；对因交通标志不清、设置位置不当造成有异议的违法行为不准处罚；对运送病人、孕妇或赶乘飞机、火车等轻微违法行为不准处罚；在交通管制期间的违法，原则上以教育为主，不作罚款处理。交警不准躲在暗处，就是一个公开行政的要求，从隐蔽行政到公开行政。 2005年4月15日，北京交管局有一个新闻发布会，讲说暗中指法是多种指法手段中的一种，是震慑违法行为一种有利手段，应得到大力支持。它认为暗中指法是必要的。在执法的理念上，是需要有一个转变的，要从隐蔽行政向公开行政转变。 (四)从实体优位行政到程序优位行政
以前我们强调的是行政的实体，现在强调行政的程序、程序规则。地方也有立法，比如2008年的《湖南省程序行政规定》开始实施。
现在很强调程序，比如信息公开制度、听证、告知和说明理由、智能分离、不单方接触、回避、记录与决定等等。
现在在一般的老百姓看来，好像听证这样的行政程序比较多。听证太多了，大家也不以为然，觉得听证都是骗人的。那么我们就看一看听证这个行政程序的问题。 1、事例：铁道部春运客票上浮听证会
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前些年，铁道部一到春运期间，客票就涨价，它说是调整供需关系。就说铁路客票涨价了，很多人不坐火车了，不回家过春节了。第一年这样搞了以后，一个叫乔占祥律师就告铁道部，说铁道部春运客票上浮没有搞听证，所以违反了法定的程序。一年多时间内，一审、二审判决乔占祥败诉，铁道部胜诉。判决的理由是，乔占祥所说的铁路春运客票上浮属于《价格法》规定的应当听证的范围。但是《价格法》怎么规定的呢？关系到人民群众切身的利益，政府定价、政府指导价，应当建立听证制度。它规定的是应当建立听证制度，而当时听证制度没建立，所以铁道部没有搞听证，铁道部没有责任。应当谁建立？应该是现在国家发改委，当时的国家计委。第二年春运的时候就搞听证了，这个时候乔占祥二审还没有做出判决，乔占祥就要求参与这个听证会，没有被允许。还有一个人也要求参加听证会，也没有被允许，打假的王海。这里面又反映一个什么问题呢？就是听证会的参加人员怎么选拔。谁可以参加听证会？乔占祥认为他理所当然应当参加，因为他这个案件催生了价格听证制度的建立，催生了听证会的召开，那么我要求参加为什么不可以，我对情况都了解，我是专家。所以听证会人员的选拔是一个问题，现在也没有完成解决。 2、事例：圆明园防渗工程听证会
圆明园有湖，湖里有水，北京缺地下水，湖里的水往地下渗得很快，圆明园就不断地往湖里补水，花很多钱。它想了一个节约的办法，就是把水抽干之后，湖底铺防渗膜，把水再灌进去就不往地下渗了，这样能省很多水、节约很多钱。这样一个结果可能对周围的生态环境有影响。防渗工程的事情曝光之后，大家意见很大。怎么办？意见大就搞听证会吧。上至70多岁的老人、下至11、12岁的孩子，都是听证的代表，参加听证会。听证会期间，他们异口同声批评圆明园管委会。圆明园管委会参加听证的负责人中途愤然的离场。不跟你们玩了，我走了。听证会之后，没有依据听证会做出任何处理。过一段时间，又有媒体曝光，说北京师范大学承担了圆明园防渗工程环境影响评价的工作，但它现在一直没去。过两天，北师大宣布不去了。再过两天，清华大学说我去。它有环评资格，清华大学50、60个师生夜以继日，因为已经好几个月过去了，做环境影响的评价。对水、土、物质、空气等各种生态的评价，形成一个环评报告书，提交给国家环保总局。环保总局组织专家审查清华大学的环评报告书，认可了之后，环保总局依据环评报告书做出最后的处理决定。为什么没有根据听证会做决定，而是根据环评报告书做决定？因为环境评价是一个科学问题，它有客观地判断标准，因此不需要听证，也不能听证。
或者把这个例子再极端一下，前两年有一个轰动全国的事件，就是“周老虎事件”。说野生华南虎发现了，有照片为证。全国人民都说那个照片是假的，只有陕西林业厅说是真的，折腾了一年多。这事不是很简单嘛，真的、假的开个听证会。能不能开听证会？显然不能。听证会是没有意义的，因为判断照片的真伪就是一个科学判断。为什么拖那些长时间呢？谁也不去承接鉴定的工作，谁也不揽这个活。我认为这种鉴定不是很难的事，如果那么难的话，我们公安机关侦破案件就麻烦大了。一年多之后，鉴定说照片是假的。像这样的科学判断的东西，不需要开听证会的。圆明园防渗工程的环境影响问题，也是如此。
因此，结论是，我们还不知道听证会要解决什么问题，能解决什么问题的情况下就在开
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听证会；我们在不知道听证是什么的时候，我们天天就在搞听证。 3、案例：北京地铁票价听证
听证会提出两个方案，一个单一票制，一个计程票制。北京交通拥堵，希望大家乘坐公共交通出行。怎么办呢？把北京的地铁票价降下来。大家说听证会都是涨价会，不是的，也有降价的，地铁的票价就要降。
单一票制就是2块钱，不管坐多远、不管乘车多少次，上车就2块钱。计程票是根据距离，7公里以下2块钱，7公里—14公里3块钱，14公里以上4块钱，按照里程计价。这个可能更公平一点，但操作起来比较麻烦。一人2块钱操作比较简单。
25个参加听证会的人员，两个方案选哪个？当然第一个，第一个偏宜。这两个方案它不具有可比性。单一票制是2元，计程票制是2元开始，2元、3元、4元。如果单一票制改成3块钱，还能让大家讨论讨论。而单一票制是行业主管部门是首推方案，他希望通过的方案，而且听证会的参加人员不能提出第三种方案，只能在两种方案中选其一。所以有18个人选了第一种方案，7个人选了第二种方案。事后很多人推测、猜想这7个人是什么人、当时是怎么想的，他们为什么选择第二种方案。这个我们不管，就说听证方案的设计要有比较性，要有可选择性。当时第一个方案通过了，大家都觉得很好，如果真的通过第二个方案，可能老百姓骂这25个人，有便宜的你们不选，你们投票人是有钱的，为什么选后面贵的。但现在就看出一些后遗症，北京政府这方面负担很大，因为地铁的线路越来越多，里程越来越长，当时的2块钱和现在的2块钱不一样了。那个时候2块钱能坐多少公里的地铁，现在成倍成倍地增长。如果天气不好、下雨的时候，在地铁里坐，从1号线到15号线，2号、3号、4号。所以公共财政要在里面补贴，也有一个社会公平的问题。
我们在讲程序的时候，举的例子是听证，存在很多问题。所以实体优位向程序优位转变过程中，我们实际上还要注意研究程序当中的问题，保证这样一个程序的公平、公正，用公平的程序保证实体的公平、保证实体的正义。 (五)行政公产管理问题
我们以前讲行政管理，只讲管理的主体——公务员，不讲管理的物质手段，只讲管理的人的手段。行政主体支配下供公众使用或公务使用的财产，就是行政公产。 1、行政公产的特征
第一，要由行政主体支配。就由我所有，或者是由我来管理。比如民间的博物馆，如果搞一个文物的展出，民间博物馆把这个文物拿到国家博物馆来参展。参展的时候，它就变成了一个公产，因为由行政主体来控制和管理。
第二，以公用为目的。比如公园、广场，是为公众使用的，或者政府的办公楼，公务用车，是公务使用的。公众使用也好，公务使用也好，它的目的都是公用。 第三，公产不限于有形财产。电、热、光等等，无形财产也是公产。 我们为什么要研究行政公产？现在研究的很薄弱，几乎没有人研究。
2011年8月份在网上下载了一个图片，安徽长丰：高铁骑上居民楼，居民楼上面架了一个高铁。高铁是行政公产，为公用的，公众或公务，由行政所有或管理的财产。
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2009年11月，郑州公路“死亡箭头”。原来这条路比较窄，要拓宽。一拓宽公路，原来在路边的电线杆子就变到路中间了。施工单位一直找这个电线杆子归谁管，谁也不管，没有人管。最后他也不管了，就把这个路修好了。警察划交通标志、路线标志，他就划了一个直行的箭头。前面的电线杆子弄了一个标志，进行提醒。但是这个标志，那个车撞到了电线杆子上，一个人下来蹲在这儿看，什么情况，按这个标志走，怎么撞到电线杆子上了。这是一个公产，谁来管？最后没人管。
八达岭高速进京的一段路非常陡，经常出事故。2005年春节的时候出了一个重大的交通事故。王岐山当时是北京市市长，当时八达岭高速就不让走货车了，国道就非常拥堵，几十公里堵了很多车，因为春节了要往北京拉货。对这个事件王岐山说，“问题的发生有道路设计的原因，这个盘山路应该多绕一个山口，现在少绕一个山头，增加了巨大的坡度。这几年这条路在经常的出事，确实事故很多。”公路也是行政共产。行政公产在设计、建造上存在的问题，它有安全的隐患，有瑕疵。为了省钱，应当多绕一个山头，而少绕了一个，当然坡度就大了，危险就大了。因为拉货的车很多都超载、超重，下坡很陡，时间又很长，一直踩刹车，刹车片熔化，刹车失灵，所以那几年总出事故。
图书馆、博物馆、学校的利用。清华大学叫第四教学楼，被命名为真维斯楼，舆论哗然。为什么叫真维斯楼呢？因为这个企业、这个品牌给钱了。我们用这笔钱可以投入到教学楼设备的更新、日常的维护管理，还说国外很多也是这样的。 2、行政公产存在的问题
我们这里面需要研究的问题，行政公产的设立和管理，在利用和使用上存在的问题。 行政公产的设立，核电站、化工项目、垃圾处理厂。有污染的、有辐射的，周围的群众都有意见，不让你建厂子。不让建怎么办？管理让要维护、维修，能够安全地管理和使用。而我们现在的管理上也有很大的问题。
设立管理有问题，在管理使用的时候，比如高速公路收费，好多年了，大家都有意见。高速公路是收费能不能取消？收了多少钱了？旅游景点门票；北京大学拒绝游客参观，突然一年的五·一贴了一个告示，参观人员不能入内，必须有证件，份身份证不行，要有北大的证件才能进北大校园。北大是北京大学的北京大学吗？我们带着孩子旅游，就想看看出北大，怎么就不让进呢？这是国家的国立大学。北大没进去，看看清华行不行，清华让进，清华好。清华和北大不太一样的地方，清华的院比较大，北大院比较小，所以清华不仅对游客没有这样的限制，当然大客车拉人可能要有限制，一般的散客出入是没有问题的。而且汽车进入清华大学也不收费，北京市唯一的一所不收费的大学，汽车进去以后停一天、停一个月一分钱不要，开放的大学。这样一个行政公产的利用，不让它进行不行？完全让他进，收费行不行？完全让他进，管理上有很多的支出和负担，这都是利用使用上的问题。
刚才说大学一个楼的命名，我们很多楼里面，比如清华大学经管学院里面就有一个咖啡厅，法学院里面也有一个咖啡厅，也有一个书店、复印打字室，这些都是出租的。这样行不行？这个楼是教学用的，现在做生意了，这个跟教学有关。有一个咖啡厅，我再弄个茶馆行不行？哪些行、哪些不行？一个政府机关，把第一层全都出租了，变成了商业银行、快餐店，
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