很多机关是这样的，可不可以？这样的公产哪些是可以自由利用的，哪些是有限制的，哪些可以司法上的利用，哪些是完全不能的？飞机场、火车站为什么就可以卖东西，这是允许的。什么情况下不可以？人民大会堂能不能举办婚礼，我有钱我就去人民大会堂办婚礼，行不行？我们对这些问题几乎没有研究。这是我们进一步需要关注和研究的问题。 三、依法行政与社会管理创新
这部分讲六个方面的问题：第一，关于社会管理创新；下面是社会管理创新中涉及的几个问题，一个指导、一个承诺、一个许可、一个处罚、一个裁量基准。 (一)关于社会管理创新
社会管理创新是政府的一场改革。实现社会管理向社会治理的转变,实现政府对社会单向的管控向与社会合作模式的转变。
社会管理创新是最近国家很强调的一个问题。
这就有一个与依法行政相关联的问题，社会管理创新是在法律范围之内的创新，还是可以突破法律进行创新？
我们在改革开放初期，是突破法律的创新，大胆地闯、大胆地试，大胆地干，见到绿灯赶紧跑、见到黄灯使劲跑、见到红灯绕着跑，这是当时的社会条件和历史背景所决定的。 但是正如刚才所说，我们中国特色的社会主义法律体系已经形成，我们讲依法治国、建设社会主义法治国家，在这样的一个背景下讲社会管理创新能不能突破法律，还是应当在法律的框架范围内来进行创新？我觉得，我们现在社会管理创新应当依法创新，否则依法行政、法治国家建设就没有意义了。因为经过30多年的发展，法制的建设、社会的进步已经和原来不一样了，所以应当在法律的范围内进行创新。 (二)行政指导：强制力和适用环境问题
现在有一个行为叫行政指导，是被很多行政机关很喜欢采用的一种行为方式。 1、行政指导的种类
行政指导在社会管理过程当中有帮助性的指导、预防性的指导、调整性的指导。帮助性的指导，比如职业培训训练、生活改善的指导、经营健康、保健的指导。预防性的指导，比如交通安全的指导、防火设施的改进指导。调整性的行政指导，比如邻里关系，邻权纠纷协商、谈判、斡旋、的指导。
行政指导是从西方，主要从日本引进来的，它本应是对法制的一个补充。就在一个法制社会、法治国家里，在法制状态下，法律不可能所有的社会关系都去调整，因此需要一个指导。
日本本田公司最早生产摩托车，本田摩托很有名。后来本田公司觉得是不是可以生产轿车，就向它的主管部委提出来了。主管部委给了它一个意见，从国家产业发展的角度给它一个意见，它不适宜进入到轿车生产领域。然而本田公司没听，生产了轿车，而且成功了。这是日本人一直讲的行政失败的一个案例。为什么日本的本田公司可以不听政府的意见、劝告或者指导？因为行政指导是没有强制性的，对行政指导是否接受是自愿的。 2、行政指导作用发挥的限制
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我们国家现在的法制状况，我们是在建设法治国家的进程当中，我们还有很多非法制的情况，因此在这种情况下大量地使用行政指导会出现一些问题。行政指导是自愿的，接受的自愿性，没有强制力，但是在人治状态下，或者法制不健全的情况下，接受行政指导就可能是被迫的，行政指导就会间接地体现为一种强制性、命令性。如果日本本田公司的例子在中国出现的话，一个企业想生产什么东西，主管部门说可能你不太适宜做这件事，它基本是会接受这样的指导。因此我们说，行政指导作用的发挥是有限制的，它是在法制状态下的一个补充。当法制没有完全建立的时候，大量地运用行政指导就会产生行政管理有法律规定也好，没有法律规定也好，都按指导来进行，不按照法律，那就不需要依法行政了。我给你打个招呼，我打个电话提出一个意见、提出一个建议，告诉你说，你可以听、可以不听，这是我的一个想法、我的一个建议，有些情况不敢不听。这样的话，当行政指导大量运用的时候，就可能与依法行政越来越远，法制空洞化，就不用法去行政了。这与我们没有法以前，改革开放之前用政策行政有什么区别呢？
行政指导没有强制力，当然就没有法律责任，所以行政诉讼当中，最高法院司法解释说，行政指导是不能提起行政诉讼的，因为它没有强制力。所以你接受指导，如果错了，你不能提起行政诉讼，因为你是自愿接受。但有些情况下是被迫接受，不自愿也不行，不接受不行，所以行政指导这样一个新的行为方式，要考虑适用环境的问题。 (三)行政承诺(允诺)：法律责任问题 1、行政承诺的概念和内容
从管理政府向服务政府转变，政府讲服务，就不能总强制，行政允诺就是一个非强制的行政行为，行政允许也是非强制的行政行为。比如农产品的包销、招商引资的奖励、工作时限，110出警时间的承诺，这些都是行政承诺。行政主体单方为自己设定一个义务，我承诺要兑现的条件具备了就要履行这个承诺的义务，否则承担相应的法律责任。但是现在行政机关大量地承诺，有一些承诺是不具有法律意义的，就是工作上的一个承诺。比如说今年政府要为市民办十大件事，最后十件大事没办成，说追究它的法律责任，它这个承诺没有法律意义。这时候就要对承诺进行区分，哪些承诺是具有法律意义的承诺，要承担法律责任的，哪些承诺不是法律意义的承诺。
2、案例：辽宁东港市公安局悬赏广告
1999年底，辽宁东港市公安局发布了一个悬赏广告。东港发生了一起持枪杀人案，第二天被害人的家属就交给市公安局50万块钱，要求它发布悬赏广告。这钱不少，1999年50万现金。然后公安机关就发了，有人就按照公安机关的悬赏广告所做的承诺提供了线索，然后在兑现这50万块钱奖励的时候出现了纠纷，所以诉讼了。
我们看一下公安机关在电视台发了十几天的广告是怎么说的，讲了五条： 第一，提供线索直接破案的，被害人家属奖励50万。 第二，提供线索公安机关侦查破案的，公安机关给予重奖。 第三，提供枪支线索，侦破此案的，公安机关给予重奖。
第四，凡是提供线索破案的，即便与犯罪团伙有牵连，也可以从轻或免予刑事责任。
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第五，对提供线索者保密。
这五条承诺有什么问题？第四条问题很大，就是公安机关越权承诺。它有没有权说，与犯罪团伙有牵连可以从轻或者免于刑事责任呢？这是法院的事。如果真的因为这一条出现争议了，公安机关怎么承担责任？要不要承担责任？但现在的问题不是在第四条，纠纷是在第一条，第一条是一种情况，第二、第三条又是一种情况。第一条、第二条的区别在哪里？一个是直接破案和间接破案；再一个是奖励的主体是被害人家属，还是公安机关；第三是50万，还是重奖，重奖是多少。第一条、第二条能不能并用？显然不能并用。因为它前提是不一样的，第一条是提供线索直接破案，第二条是间接破案。但是如果不能并用，就出现了一个奖励主体的变化。
后来有举报人举报了，然后公安机关认定是第二条，破案之后给予重奖10万块钱，案件结案了。结案之后，举报人说不服，怎么才给10万？他理应再要另40万，结果他不要40万。他说，10万是按照第二条，我还有50万，被害人家属还有50万，那么你再给我50万，就是第一条、第二条并用。如果第一条、第二条并用的话，他属于第二条，得60万，比第一条直接破案的50万还高，显然不能并用。因此法院判决的时候就没有按照第一条、第二条去考虑，就按照这样一个承诺本身就问拿50万块钱的这个人，说你这50万块钱是给谁？他说是给举报人的。然后又问公安机关，你给了10万块钱重奖，举报人的50万哪里去了？如果说你在这50万拿了10给举报人，你自己留了40万，你留这40万于法无据，也不是提供奖金当事人的意志，违背了拿钱人的意志，因此你留下50万是没有依据的，所以也不按照这个承诺是第一条、第二条，也不按照主体是重奖，还是多少万，一共就是50万块钱。一共50万，给了人家10万，还要再给40万，这样一个判决。这个判决实际上钱谁拿的？当事人拿的，不是国家拿的钱，和我们公安部门通缉谁谁谁，然后说要通缉悬赏，当时马加爵悬赏20万，和这个不一样。公安部的通缉悬赏直接就拿国家的钱，这是一个行政行为。个人提供了50万是个人行为，个人说提供线索给50万，如果提供了线索不给50万，那是一个民事纠纷，但是这个案件比较有意思的是，是一个民事的关系，但是突破了公权力的行为，就是以公安局的名义发布的广告，不是拿钱的人自己发布的。以公安局的名义发布就变成了一个行政权，举报人是对公安机关信任，如果个人拿50万还不一定信任，它变成了一个公权力的行政行为。这样一个行政行为，但是它拿的是个人的钱。
这里面又出现了一个问题，比如我有一只狗丢了，这宠物是我生命的一部分。丢了，我也要悬赏，拿3万块钱让公安机关给悬赏。公安机关说，对不起。5万行吗？10万行吗？公安机关能不能拒绝？当然可以，不是谁来悬赏都以公安机关的名义发布的。这时候就有一个选择，哪些情况下公安机关可以以公权力的形式去做，哪些是可以拒绝了。我被拒绝了，我自己在电线杆子、大树上贴悬赏启示，贴这个承诺，那就是民事关系。
现在这个案例就是一个承诺，最后因为这个承诺变成了一个行政行为，虽然钱是当事人拿了，但是变成了公安机关行政行为的时候，这里面就有了一个行政法律责任。所以当出现纠纷之后就提起了行政诉讼，最后判决公安机关败诉。这样的承诺，就有了一个法律责任的问题。但并不是所有的承诺都承担法责任，比如110出警，规定了市区接警之后5分钟到达
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现场，郊区10分钟到达现场。结果你见义勇为，立刻就打电话给110，你还有点功夫，跟违法犯罪分子、跟歹徒周旋5分钟、10分钟没问题。他承诺5分钟到达现场，全市人民都知道。他5分钟没到，10分钟也没到，半个小时之后到了，我寡不敌众。我知道你半小时到，我也不见义勇为了，或者我不用这种方式见义勇为了。我对你的承诺是有信赖的，我的信赖，而利益受到了侵害，你要不要承担责任？现在显然这种情况不承担责任。这时候正好没有警车，这时候正好堵路，这时候正好交通管制，正好什么情况，警力不足。
那么什么承诺是有法律意义的、什么没有法律意义呢？这就需要研究、需要明确，现在很少有明确的界定。
(四)行政许可：实效性问题
《行政许可法》出台前后，也讨论和宣传许多，但现在也不提了，因为行政许可也没想象那么管用，作用大打折扣。我们来看个例子。 1、案例：哈尔滨受废品统一装备
哈尔滨收废品规定统一装备，是四统一：统一服装、统一车辆、统一车牌号、统一胸卡，这个胸卡就像警察的警号似的。如果收废品的话，必须申请这四项，申请之后得到统一装备，就是正规军了，就合法了，就可以收废品。如果没有统一装备，就不能收废品。但这样的统一装备需要交钱，528块钱。
收废品的人觉得：第一，我还没开始收废品，就要先交500多块钱，是一个很大的负担。而且我不一定以收废品为生，就这一个月有时间，农闲，收收废品，有农活的时候就回去秋收了，不愿意交。第二，觉得统一装备没有多大意义。穿什么东西和收废品有什么关系呢？穿得再整洁也是收废品，也是社会的低层，所以他不愿意穿。
现在法律上的问题就是“四统一”的标准，是不是一个行政许可？不交钱拿不到装备，就不能收废品，交钱了拿到装备就可以收废品，这是不是行政许可？按照《行政许可法》来看，这个事还不属于行政许可。我们理解的行政许可，是说法律禁止的解除就是许可。大家都不能持枪，但是对于射击运动员、警察这个禁止就解除了，对你来说是许可的。大家都不能开饭店，你申请了，符合条件，批准了，禁止解除了，就是许可。大家都不能开饭店，这个禁令解除了，就许可了。但是没有一个法律规定说大家不能收废品，不是一个普遍意义的禁止，然后符合条件给你解除。 2、行政命令的探讨
哈尔滨这个做法的实质是什么？我认为是行政命令。行政命令有令和禁令。它是一个禁止性的命令。它先发一个禁止性的命令，然后又规定一个禁令解除的条件。先是说禁止收废品，又规定什么情况下可以收，禁令解除。大家试想一下，如果这样的话，行政管理创新、社会管理创新都这样做的话，根本就不需要行政许可。行政许可的设定很严格，现在很难，有法律规定，一个禁止性的命令太容易了。发一个通知，放一块牌子禁止通行就是禁令，这太容易了。这样的话，《行政许可法》就被虚置了。禁止性命令的设定很容易，现在的问题是禁止性的命令能不能规定普遍地解除条件。禁止你收废品，然后规定一个普遍的解除条件，恐怕不能。
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比如禁止携带易燃易爆危险品乘坐车船，这就是禁止性的命令。然后你说我给你交钱，交1000块钱就可以携带；你说我是大学老师我就可以携带，没有这样的解除条件。前方施工禁止通行，你非要走，你说我警车特殊，执行公务，你也过不去，人家施工了。当然这种特殊情况下，可不可能解禁呢？也可能。但它不能设置一个普遍的类似于收废品交528块钱统一装备这样的解除条件。
我们现在有两个思路来解决这个问题：第一，扩大《行政许可法》使用范围，但是这不可能的；第二，严格禁令的设置和解除条件，这是可以做的。但是在没有做之前，大家需要注意，用这种办法是很容易规避《行政许可法》的。 (五)行政处罚：“非现场处罚”问题
我们规制行政行为的法，最早的就是行政处罚法。我们有行政处罚、有治安管理处罚，有行政许可、有行政强制。实际上就是处罚法、许可法、强制法规制行政行为。《治安管理处罚法》是行政处罚的一种。
1996年的《处罚法》，就是最早规制行政行为的一部立法。1996年当时立法的时候，我们的行政处罚主要是现场处罚。但现在有大量的非现场处罚，所以就出现问题了。 1、案例解析
案例：杜保良105次交通违法。
2005年5月，在北京卖菜的安徽籍司机杜宝良，10个月内连续105次在同一地点违反禁止通行标志，被电子眼记录。公安交通管理部门对其累计罚款10500块钱。杜宝良提起行政诉讼，后又撤诉。10个月105次同一地点、同样情形的违法，被电子眼记录了。他到交管局去办车辆的什么事发现了，电脑上一查，说你有100多次违章记录没处理，赶快交罚款。一次罚100，105次罚了10500块钱。这个图就是当时他违法的地点，“禁止通行”的牌子，也有电子眼。但是律师取证发现“禁止通行”的牌子有点问题，这个禁行标志是上面一个轿车、下面一个横线，这不是禁行标志。禁行标志是中间这个图，前面那个不是。在边上那个人就是杜宝良。后来他撤诉了，实际上是跟公安机关和解了，因为是禁行标志不符，不是现在法律规定的禁行标志。
案例：公路上为什么布满罚款的“陷阱”？
2007年5月，湖南省郴州市北湖区人民法院做了一个行政判决，是一个超速罚款的问题。在湖南郴州到资兴不到25公里的路段，设立限速标志和雷达测速牌40块。其中限速的每小时80公里9块、限速60公里的18块，限速50公里的1块、限速40公里的6块、限速20公里的2块。一限速就有一个雷达测速，然后就超速了，超速就要罚款。 案例：电子眼测出客车时速520公里。
武汉新洲区一个姓刘的师傅，驾驶大客车接近飞机的速度。共超速71次，71张罚单。杜宝良一次罚100，他一次罚200，一共罚了14200多。超速了多少呢？每小时达到520公里。现在动车也就是300多一点，原来达到350，后来减下来了。这个测速520公里肯定是不准的。所以电子眼会有一些问题。 2、非现场处罚
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