第五章 社会政策的基本要素
社会政策是政府和社会为满足民众的需要和解决社会问题而采取的公共行动。但是，要完成一项社会政策行动，必须首先要确定由谁（什么机构）来提供社会服务，为谁提供服务，从哪里获得必要的财政和人力资源，以及以什么方式来提供必需的服务。这几个方面构成了社会政策行动的基本要素，即社会政策的主体、对象、资源和运行方式。政府的社会政策行动不是一种随意的行动，而是在一定的政治、经济和社会制度框架中采取的制度化的行动。所谓制度化的行动，首先就是指对上述几个方面做出制度化的安排，即通过法制过程规定由特定的机构、按照特定的方式调动所需要的资源、为特定的对象提供特定的服务。
第一节 社会政策的主体
一、什么是社会政策的主体 （一）社会政策主体的基本含义
社会政策行动的主体是指发起或参与这一行动过程的行动者。社会政策行动是由“提供服务”与“接受服务”两个方面构成的行动过程。其中提供服务一方的行动者即为社会政策行动的主体，而接受服务一方为社会政策行动的对象。
社会政策的主体是一个制度化的行动者体系，在其中每个行动者都被要求按照一定制度规范而担负一定的责任，扮演一定的角色，并具有与其责任和角色相适应的权力。
（二）社会政策主体的不同角色
在现实的社会政策实践中，各类组织、群体和个人以各种方式参与社会政策行动，在社会政策的主体实践中担当着各种不同的角色，为社会政策行动作出了各种不同的贡献。概括起来看，社会政策主体主要包含以下几个方面的角色。
1、社会政策行动的责任者。社会政策行动的主体首先是此类行动的责任者，即为满足民众的基本需要和解决社会问题承担责任的组织、群体或个人。在当代社会政策行动体系中，主体的责任是指为推动和完成社会政策行动所负有的法定义务，其中包括总体上的责任和各个方面的责任，前者是为社会政策行动的总体规划和组织行动而负有的责任，后者是指在社会政策的各个环节上的责任，包括为社会政策行动提供各种资源和具体的服务。在社会分工的条件下，社会政策行动的责任是具体落实到特定的组织或群体，每个社会都以制度化的方式规定各类组织、群体与个人在社会政策行动中应该分担的责任。
2、社会政策行动的组织者。社会政策行动是一种有组织的公共行动，它除了需要社会各个方面的参与之外，还需要由特定的机构来承担组织行动的任务。这种组织行动包括制定政策法规、调动各种资源、协调各方行动等等。
3、资源提供者。社会政策行动需要大量的资源支持，其中包括财政资源、人力资源和物质资源等。
4、社会服务的直接提供者。社会政策行动包含了大量社会服务（例如医疗卫生、教育、老人服务等），这些社会服务分别由医院、学校、公共养老院等各类专业机构提供。
（三）社会政策主体的不同层次
在社会政策的制度化体系中，每个主体行动者都具有不同的责任、担当不同的角色、承担不同的任务。因此可以从各种不同的角度将社会政策的主体行动者分为不同的层次。
1、责任层次。
从社会政策主体责任层次的角度看，社会福利的制度模式体现的是以政府为主的责任模式，而补救模式则体现的是其他主体为主的责任模式。
2、角色层次。
最高的角色层次是社会政策行动的总体责任者，即全面负责社会政策行动规划和总体行动的组织者，在当代各国一般都是由政府，尤其是中央政府，在担当此类角色。
其次是社会政策行动的资源提供者，其中最主要的是经费提供者。
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再次是具体的社会服务提供者。 3、公共行政层次。
在公共行政层次上的责任划分有两种相反的原则，一种是“低层次责任原则”，另一种是“高层次责任原则”。
低层次责任原则要求在满足民众需要的公共行动中首先由较低层次的机构负责，只有当低层次机构确实无法满足需要时，较高层次的组织才介入。因此，人们首先应该通过个人和家庭来满足自己的需要，当个人和家庭无法满足需要时，应该由地方社区，然后是地方政府，而中央政府应该是最后介入。低层次责任原则的最大特点是注重调动各个方面的责任，降低在社会政策行动中可能发生的“福利依赖”。
高层次责任原则持相反的要求，它强调通过较高层次的机构来采取更广泛的社会政策行动，以加强社会政策行动的力度，并达到更好的再分配效果。
二、社会服务领域中的组织体系
（一）商业性服务机构：包括各类企业和个体商业化服务者，他们通过市场交换的方式为消费者提供商业化的服务，其基本目标是获取利润。
（二）初级群体：包括家庭、亲属、朋友和邻里等，他们以初级关系为纽带，向其成员提供无偿的或互助的服务。
（三）互助组织：包括各种正式建立的民间互助组织，其成员按照权利——义务对等和互惠互利原则相互帮助，或按照风险分担的原则为其中的困难者提供帮助。
（四）就业组织（雇主）：包括各类企事业单位和机关团体，以及一些个体雇主，它们在不同程度上向其雇员提供各种福利性服务。
（五）志愿者组织：按照自愿奉献的原则建立的组织，他们向困难者提供无偿服务。 （六）民问非营利组织：按照非营利的原则建立的组织，其组织不以营利为目标，他们向社会成员，尤其是困难者提供福利性服务。
（七）政府组织：代表国家向全体社会成员，尤其是向困难者提供必要的福利性服务。 在以上各类组织或群体中，政府组织向全体社会成员提供的服务属于公共性服务，这类服务行动是社会政策行动中最主要的部分。在其他几类组织或群体中，互助组织、就业组织、志愿者组织、民间非营利组织的服务都在不同程度上具有一定的公共性，因此都可以纳入到政府的社会政策体系中，成为社会政策行动的主体之一。相比之下，商业性组织是以营利为目标的，是专门的一类服务组织，一般不属于社会政策的范畴。初级群体是以初级关系为纽带，公共性特征很弱，一般也不属于社会政策主体的范畴。从其重要性程度上看，在当代各国的社会服务体系中仍是以政府的社会政策行动最为重要，但同时民间非营利组织在各类社会服务方面的作用也明显呈增强趋势。
三、政府在社会政策体系中的主体作用
（一）当代各国政府在社会政策体系中主要的责任和作用 作为当代各国社会政策行动主体中最首要的部分，政府组织在社会政策行动中承担着最主要的责任。其责任和作用可以概括为以下几个方面。
1、社会政策行动的组织者。政府在社会政策行动中的责任和作用首先体现在它作为社会政策行动的组织者方面。其中包括为满足社会成员的基本需要和解决各类社会问题承担最首要的责任，负责把握社会需要的状况；制定社会政策法规体系和行动计划，规范社会各类组织和个人在社会政策行动中的角色和责任，协调各类组织在社会政策体系中的行动，组织社会政策方案的实施等。
2、资源提供者。政府在社会政策行动中的另一个重要角色是资源提供者。当代社会政策是一个庞大的公共行动体系，需要大量公共资源的支持。而在当代社会中，只有政府有能力有效地调动如此庞大的公共资源。政府在资源提供方面最基本的方式是按照法律的规定，
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依托其公共行政体系，通过税收和公共财政等方式筹集资金，并直接向社会政策行动提供必要的财政支持。同时，政府还负责监督各类组织依法承担其在社会政策行动中应负的财政责任，以及通过各种政策优惠和宣传鼓动等方式鼓励各类组织向社会政策行动体系投入一定的资源。
3、社会服务提供者。在当代社会中，政府还在不同程度上扮演着服务提供者的角色，即政府直接建立和管理公共社会服务机构，包括公立学校、公共医疗服务机构、国办养老院、儿童福利院等社会服务机构，它们向社会成员提供各类社会服务。
（二）当代国家福利模式的优点与缺陷
所谓“国家福利模式”是指由国家（政府）负责为民众提供各种社会福利服务的社会福利模式。
1、优势 首先，依托政府的社会政策行动可以为全社会提供普遍性的社会保障和其他大规模的社会服务，而其他组织和群体在此方面的能力都不能与政府相比。
其次，当代各国政府具有很强的公共行政能力，通过政府的社会政策体系可以更好地调动各类社会资源，包括调动财政资源和协调各类组织，因而能够保证社会政策行动的稳定性与持久性。
最后，由政府来组织大规模的社会政策行动能够更好地体现福利性特点，更好地贯彻社会再分配的原则，因此在体现社会公平、社会保护和其他社会价值方面具有更好的效果。
2、缺陷 首先，政府部门提供的社会福利服务在经济效率方面常常受到质疑，因为与私人部门相比，政府的许多公共部门常常缺乏改进其工作效率和降低成本的动力。
其次，政府在社会福利方面承担了过多的责任后，有时会导致一些人产生对政府福利的依赖，从而降低他们通过自身努力去改变其困难状况的内在动力。
最后，政府过多包办福利事业可能导致在社会服务领域的垄断，从而抑制在这一领域内的竞争并妨碍受益者个人对服务的自由选择。
（三）关于政府在社会政策体系中责任和作用的不同观点 关于政府在社会政策体系中应该承担何种责任、扮演何种角色，主要有马克思主义的观点、民主社会主义的观点、新自由主义的观点以及“第三条道路”等学派的观点。在本书关于社会政策的政治分析部分里将简要介绍以上各派关于国家在社会政策中角色的理论观点。
四、当代民间非营利组织在社会政策中的角色和作用 （一）当代民间机构的基本性质
所谓“民间组织”是指政府组织体系之外的各种民间非企业性组织的总称。它们以其民间和非营利两个方面的特点而与政府组织和企业组织区分开来。
首先，民间组织在产权和管理上是独立于政府组织体系之外的，它们一般具有独立的法人地位，并有权在法律规定的范围内自我管理和独立活动。
其次，民间组织不专门从事商业性的活动，即民间组织不包括企业组织，而是主要包括各类政治、文化、社会服务及其他类似的组织。
在国际上通常将政府组织体系之外的民间组织称为“非政府组织”（None Governmental Organization），或简称为“NGO”。在我国的官方话语中仍将其称为“民间组织”，但在日常用语中，以及在学术界的研究中较多地使用“非政府组织”的概念。
在我国，民间组织主要有三种形式：一是社会团体，二是民办非企业单位，三是基金会。 （二）非营利组织及其特点
与“民间组织”相近的一个概念是“非营利组织”。所谓“非营利组织”指不以营利为目标的民间社会服务组织。这一概念通常只被用到民间的社会服务组织，而不包括各类民间
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的政治组织和其他非社会服务性组织。从提供的服务内容上看，非营利组织与企业等商业性服务组织比较接近，都是向社会成员提供各种服务产品。二者最大的不同在于是否以营利为目标。同时，与政府组织相比较，非营利组织是属于民间组织的序列，在产权和管理上独立于政府系列之外。研究者们根据其特点而将此类组织称为“第三部门”（The Third Sector，又称“第三域”）。所谓“第三部门”指的是在社会服务领域中在公共部门（政府）、私人部门（企业）之外的另一个部门，即各种非营利性的民间组织。第三部门又被称为“独立部门”（Independent Sector）、“非营利部门”（Non Profit Sector）、“利他的部门”（Altruistic Sector）等。
非营利组织的基本的特征。
首先，非营利组织最大的特点是它的非营利性，即它不以营利为目标。 其次，非营利组织所提供的服务具有福利性特征。 再次，非营利组织具有公共性的特点。
最后，非营利组织有多样化的资源支持系统。
（三）当代各类非营利组织在社会政策体系中的角色与作用 第一种方式是以中介组织的方式介入。 所谓“中介组织”，是指在社会服务所需资金的筹集和分配中担当中介作用的组织。 非营利组织在社会服务领域的另一种介入方式是直接提供社会服务。 （四）民间组织在社会福利事务上的历史演变及当前的趋势 民间组织在社会福利事务中发挥作用已经有很长的历史。早在欧洲中世纪后期，教会组织就开展了较为制度化的社会救助活动。在工业革命以后，欧洲国家的各类工会、互助会和慈善会等组织积极帮助失业者和贫困者，在现代社会保险制度建立和政府大规模介入社会福利事务之前曾经在社会福利事务中发挥了重要的作用。
第二次世界大战以后，欧洲“福利国家”制度曾在一定程度上抑制了民间非营利组织的发展，但在美国等国家中非营利组织仍然发挥着重要的作用。
最近20多年以来非营利组织在欧洲又有了新的发展。到20世纪90年代末，在德国等欧洲国家中都各有几十万个非营利组织，它们在各类社会服务及相关事务中发挥着重要的作用。
当前各国非营利组织在社会服务方面的发展趋势可以概括为以下几个方面。 首先，从总体上看各国的非营利组织在机构的数量、规模以及在所提供的服务数量等方面都呈上升趋势；
其次，非营利组织在社会服务方面日趋专业化，服务质量不断提高；
最后，非营利组织的国际化趋势越来越明显，国际非营利组织的数量和规模都在扩大，并且发达国家政府及联合国等国际组织对发展中国家社会服务方面的援助也越来越多地以国际非营利组织为中介。
五、其他组织在社会政策体系中的作用
（一）就业组织在社会政策体系中的主体作用 1、承担雇员基本社会保障费用。 2、为员工提供必要的社会福利服务。
3、为政府的社会政策行动和社会福利事业提供财政支持。 （二）社区组织在政府社会政策体系中的作用 首先，许多国家的地方社区都被纳入到政府的社会政策体系中，成为了社会政策体系中的一个基层行动组织。政府许多社会政策行动项目都通过基层社区来实施和管理。
其次，社区组织为本社区居民提供着广泛的社会服务。 最后，在国家和企业组织的社会服务相对比较弱的农村地区，社区组织在社会服务方面
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的作用更加明显。农村社区组织的社会服务活动是传统与现代的结合，它们一方面是传统地方社区社会服务功能的延续，另一方面也被纳入到现代政府社会政策体系之中，成为整个国家社会政策行动的一部分。
六、现阶段社会政策主体发展变化的一般趋势 （一）社会政策主体模式变化的国际趋势 不干预——干预——有限责任 （二）“多元福利模式”的发展
所谓“多元福利模式”是指社会政策的主体的多元化。与“多元福利模式”相近的一个概念是“混合福利模式”。后者是指各种福利体制的混合，其中包括多种福利主体并存，以及在社会政策及社会服务中多种机制的同时运用。因此，“多元福利模式”是指“混合福利模式”中福利主体多元化的侧面。
“多元福利模式”主要是相对于第二次世界大战以后的国家福利体制和新自由主义主张的私人福利体制两个极端而言的。“多元福利模式”的主张者认为，国家福利体制过分强调了国家的责任，从而带来了一系列的弊病，而私人福利又可能大大损害社会公平原则和贫弱群体的利益。因此这两个极端都是不可取的，而应该在其间选择一个中间道路，而“多元福利模式”的理论和实践正是这种努力的结果。“多元福利模式”的基本要求是政府在整个社会福利体系中仍然扮演最主要的角色，承担最基本的责任，但同时其他各类组织和个人也以制度化的方式参与社会政策行动，并在其中分担责任。
（三）当代社会政策体系中政府与民间组织的关系
政府与民间组织的合理关系可以概括为分工、合作和监督等方面。
（四）我国改革开放以来的“社会福利社会化”及政府与民间机构关系的重组
20世纪80年代以来的福利改革从各个方面对原来旧的社会福利财政主体关系进行了很大的调整。这种改变主要体现在财政责任主体和社会服务机构主体等两个方面的变化。
1、我国社会政策财政责任主体的变化。
目前我国的社会政策行动主体正在从过去基本上由政府负责的模式，转变为以政府为主，包括企业、社区、民间组织和个人在内的多元化的社会政策主体模式。
2、我国社会服务机构主体的变化。
最大的变化是社会服务组织性质和构成的改变。典型特征是组织成分的多样化。以前的社会服务组织的性质基本上属于公共部门（全民所有制或集体所有制），而现在各种性质的组织都越来越多地加入到这一领域，使社会服务主体的性质变得越来越多元化。
第二节 社会政策的对象
政府的社会政策行动主要是针对社会成员的，但是任何一个国家或地区的社会政策都不会是完全无差别地针对所有社会成员，而总是根据各类社会成员的需要状况而有区别地对待。另一方面，由于社会政策行动具有福利性特点，大多数社会成员都希望能够在不同程度上从政府的社会政策行动中分得一定的利益。因此，围绕着社会政策的对象问题就产生了许多的争议，甚至引发许多政治冲突。在各国社会政策实践中，社会政策的对象问题都是社会政策理论与实践中的焦点问题之一。这一问题不仅涉及价值选择和利益分配等基本原则，而且还会影响到社会政策行动的规模和运行机制等具体行动方案方面的问题。
一、社会政策对象的界定 （一）什么是社会政策对象 所谓“对象”，一般是指一个行动所指向的客体，即行动的接受者。社会政策对象就是指社会政策行动的接受者。如果我们将社会政策行动简单描述为一个提供帮助和获得帮助的过程的话．那么社会政策的对象即为获得帮助的一方。如果说社会政策主体的问题主要是“应该由谁提供服务”的话，那么社会政策对象的问题主要就是“应该给谁提供服务”?
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