地方政府学笔记整理 ⑴ 纵向的政府层级差异——职责配备 ⑵ 横向的国家和地域差异
⑶ 不同时期的差异——动态性的职能转变 二、政府职能模式（见图） 目标层次 消极政府（小） 一般政府（中） 积极政府（大） 解决市场失灵问题 提供纯粹的公共物品：国防；法律与秩序；财产所有权；宏观经济管理；公共医疗卫生 解决外部效应：基础教育；环境保护 规范垄断企业：公用事业法规；反垄断政策 协调私人活动：促进市场发育；集中各种举措 促进社会公平 保护穷人： 反贫穷计划；消除疾病 提供社会保险：养老金；家庭津贴；失业保险 再分配：资产再分配 三、政府职能结构及其划分 （见图） 1.发达国家地方政府职能划分的特点 2．地方政府职权划分的理论分析
马斯格雷夫（Musgrave）（1959）
宏观经济稳定职能；收入再分配职；资源配臵职能
奥茨（Oates）“分权定理” 强调分散化提供公共品的比较优势
构建利于既有政治秩序的政治、经济、法律、文化制度和环境 ; 制定维护国家与社会利益的政治、政治经济、文化政策 ; 建立和维护军队、警察、监狱等暴力机器 ;建立和维护从中央到地方的政府网络职能 结构系统及附属设施; 通过财政政策和货币政策调解经济发展，保宏观经济增长; 通过税收和财政支持等手段，对社会财经济富进行再分配，保证社会的公平和稳定 ; 控制垄断行为和外部不经济行为，提高资源的配臵效率 ; 职能 积极创造条件，促进经济结构的优化和转型 ; 社会维护社会治安和社会秩序 ; 管理政治、经济事务之外的社会事务，如交通通讯、技术开发、文教卫职能 体 ;保护环境，维持生态平衡 ;提供公共产品和服务; 3.具体划分中央与各省、自治区、直辖市的行政机关职权时，需考虑因素： （1）领导或管理事务涉及的地域范围。 （2）行政机关领导或管理事务的能力。 （3）不同地方的特点。 （4）事务本身的重要性。 四 地方政府职能的演变
政治统治——安定有序 ——促进经济社会发展 ——提供优质服务 五、发达国家地方政府的职能
⑴ 加强区域规划 ⑵ 重视环境保护
⑶ 改善公共基础设施的提供 ⑷ 突出职业教育与培训 ⑸ 参与领土整治
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地方政府学笔记整理 第二节 中国的地方政府职能
一、中国地方政府职能的内容 （四类）
1.建设职能：地方政府建设、经营和管制地方公共基础设施的职能
2.保障社会的职能：地方政府通过对本地社会性事务方面的管理和服务，确保当地社会的稳定，为当地的可持续发展创造条件 3.促进社会发展的职能 4.推动经济发展的职能 二、我国地方政府职能的转变 （一）背景
(1)计划经济向市场经济经济体制的转变；
(2)生产力的发展以及企业生产和居民生活需要的扩大；
(3)政治体制改革推动中央政府向地方政府、上级政府向下级政府下放权力； (4)“大政府、小社会”向“小政府、大社会”的转型； (5)实现地方政府公共行政规范化和现代化。 （二）地方政府职能内容的阶段性转变
(1)政府的经济调节功能加强 (2)加强了市场监管职能
(3)建设、经营和管制地方性公共基础设施的重要性上升 (4)规划和环境保护职能受到重视
(5)努力建立社会保障体系，逐步完善社会保障职能 (6)依靠第三部门，管理社会事务 （三）深化
原因：
(1)新环境提出了新的任务和要求，因而需深化改革；
(2)早期职能转变的目标和期望还没到位，因而改革进程需要进一步加快； (3)现实中的政府职能缺位和职能错位现象严重。 （四）政府职能错位 1.理论分析
① 市场失灵：a 消极外部性；b 自然垄断；c 信息不完备；d 分配上的不平等 ② 政府对市场的适度干预：
a 发展公共事业，提供公共服务；
b 维护市场秩序，控制垄断，保障机会公平； c 完善信息体制，保障信息畅通和对称； d 保障市场公平，维护社会稳定
③ 政府失败：政策失误、工作低效与寻租。 2.现实观察
政府职能错位是指政府该做的没做，或者没做好，而不该做的却做了，是对政府职能缺位、政府职能不到位以及政府职能越位的一种综合性描述。 ⑴ 我国地方政府职能缺位现象
政府缺位指政府没有履行应该履行的职责。 我国政府缺位现象较严重的方面：
? 农村公用物品提供以及法律秩序维护的缺位。 ? 关注新“三座大山”。
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地方政府学笔记整理 ③ 市场监管不力。
④ 促进公平方面力度不够，区域和城乡差距大。 ⑵ 地方政府的职能越位现象
地方政府超越自身职能范围干预私人领域的活动。
案例一：药品招标：政府扮演“尴尬”角色 初衷？效果？ 原因分析？——行政干预过多！改革？ 三、职能转变与政府的角色定位 ⑴ 政府在经济领域中的角色定位
现状：“垄断主导性经济主体”向“积极的经济主体”的过渡
国有企业在竞争领域的撤退 市场机制的引入
非公经济主体的培育 → 在经济活动中登台唱主角 ⑵ 政府在社会职能中的角色定位
“倾斜性”特征，即对弱势群体和相对落后区域的救助、保护和扶持。 ⑶ 政府在公共服务中的角色定位
“安排者”和“生产者”
公共服务社会化（市场化）的方式： 合同外包、政府补助、凭单、特许经营 四、深化职能转变的实施理念 ⑴ “协同政府”理念
⑵ 结果导向的责任政府理念 ⑶ “可持续性”理念 ⑷ “管理精致化”原则
五、中国地方政府职能未来发展趋势 1.在职能内容方面，定位将日趋明确。
2.在职能实现模式方面，从管治型走向服务型。
3.在职能目标方面，从单纯追求经济效率发展为追求综合效益。 4.由全能政府向有限政府转变 5.由人治政府向法治政府转变 6.由权力政府向责任政府转变 7.由封闭政府向透明政府转变 8.由低效政府向高效政府转变 9.由失信政府向信用政府转变 10.由传统政府向电子政府转变
第七章 地方财政
第一节 地方财政概述
一、地方财政
1. 地方财政的含义
地方财政是国家财政的重要组成部分；是地方政府为实现其职能，依法组织财政收人和安排财政支出的活动；地方财政是地方政府经济活动的重要方面，也是地方政府履行职能的物质条件。 2.中央财政和地方财政的共性和差异
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地方政府学笔记整理 共性：⑴公共性； ⑵社会性；⑶无偿性；
（一）在财政原则上: “量入为出”VS“量出为入”； （二）在财政目标上: “个人利益”VS“整体利益”； （三）在期望值上: “现在收获VS“将来收获”；
（四）在取得收入的性质上:“权利”收入VS“权力”收入；
差异：
⑴财政资金的筹措范围不同；
⑵中央财政和地方财政的职能不同； ⑶地方财政与人们的利益关系更密切 二、地方财政与地方政府管理
1.地方财政为地方政府管理提供物质基础 2.地方财政制约地方政府管理职能的履行
对赤字，每次专注的时间是一年；对负债，谈论的是这些赤字随着时间的推移而累积。
中国各级地方政府的财政赤字原因 （一）与财权不相统一的事权的逐步扩大导致支出刚性增加。 （二）支出项目运作的“大锅饭”导致无限责任政府。 （四）官员任命的特殊性导致当事人债务“零”责任。
（三）行政考核的简单指标化导向促成财政投资的“无底洞”。 （五）监督机制的不健全导致预算约束软化。
第二节 地方财政体制
财政体制是关于一个国家各级政府之间;财权和财力划分的制度规定 一、联邦制国家的地方财政体制 （一）收入方面
美国的联邦、州和地方三级政府都有各自相对独立的税收体系，享有各自的税种设臵、税率设计、税款征收管理的权力。三级政府各自行使归属于本级政府的税收立法权、司法权和执行权。
美国各级政府都有自己的主体税种：联邦政府以征收所得税为主;州政府以征收一般销售税为主 地方政府则以征收财产税（物业税）为主 （二）支出方面
美国的财政支出结构：联邦、州和地方政府各自拥有相对独立的支出决定权和支出计划的三级体制。 支出职责异构
物业税改革
我国物业税改革的基本框架：将现行的房产税、城市房地产税、土地增值税以及土地出让金等税费合并，转化为房产保有阶段统一收取的物业税。
征收物业税的合法性前提：取消土地增值税、土地出让金、城市房地产税等与物业税存在重合的一次性税费；物业税将土地收益分摊于未来40年或70年内收取，可以改变原有的逆向激励制度。 二、单一制国家的地方财政体制
高度集中的税收管理体制——税收的各种管理权限基本上集中在中央，地方只负责征收。（包括地方税的立法权、减免权、税目与税率的调整权等）
1994年分税制改革后，税种划分为：中央税种、地方税种、共享税种
地方税存在诸多弊端：调节经济力度弱、收入规模小、税源分散、征管难度大以及征管成本高、地方主体税种缺位。
支出方面的职责同构
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地方政府学笔记整理 三、联邦制与单一制国家地方财政体制的比较 （一）相同点
1.在中央与地方的财政关系上，中央居主导地位 ⑴财政重大立法权由中央政府支配 ⑵中央掌握主要税种课征权
⑶中央财政收入占全国财政收入的大部分 2.地方财政支出占政府财政支出总额的大部分
3.转移支付制度是中央财政调控地方财政，平衡地区差别的重要手段 （二）不同点
1 联邦制国家地方财政权力普遍较大；
2 在政府间税权划分上，单一制国家实行“授权制”，联邦制国家实行“分权制”。
第三节 地方财政预算及收支管理
一、地方财政预算
1. 地方财政预算的含义
地方政府在一定时期内的财政收支计划
预算年度(财政年度 )；财政预算收支开始和结束的有效期限 2. 什么应当是预算的目的？——控制、管理和计划。
控制（control）就是立法机关所关心的严格控制行政开支。
根据开支的对象来拨款；运用财政审计来保证钱被实际花在被批准采购的项目上。 管理（management）导向强调正在进行的活动的效率。
计划（planning）强调的是项目，以及为实现这些项目目标所要处理的收支关系。 3、预算的格式（类型）
（1）明细支出预算（line-item budgeting）（控制取向） （2）绩效预算（performance budgeting）（管理取向） （3）项目预算（program budgeting）（计划取向）
（4）零基预算（zero-based budgeting, ZBB）(相对于增量预算) （5）新绩效预算（New performance budgeting, NPB）
由下列因素的变化所造成的改变 ：去年的预算 数量 质量 通货膨胀 今年的预算 （6）单式预算和复式预算
单式预算：在预算年度内将全部的预算收入和支出汇列于单一的预算收支表格内，而不区分各类预算收支的经济性质。
优点：综合性强、结构简单、便于操作。
复式预算：在预算年度内，把全部的预算收支按其经济性质的不同，分别汇编于两个或两个以上的表格中。 经常性预算（current operating expenses）（经费预算、普通预算） 建设性预算（capital budget）（资本预算、投资预算）
经常性预算收入：国家以社会管理者的身份取得的各项税收收入和其他一般性收入；
经常性预算支出：国家用于维持政务活动、保障国家安全和社会秩序、发展各项事业、用于人民生活和社会保障等方面的开支；
建设性预算收入：经常性预算结余、专项建设性收入； 建设性支出：国家预算中各项经济建设活动的支出 复式预算的优点：
(1)对应性强；(2)透明度高；(3)预算结构清晰，便于分类管理和控制。 复式预算的缺点：
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