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7910《公务员法》与公务员制度
傅思明
中央党校政法教研部教授、博士生导师
前言
今天围绕我们4月27号颁布的《公务员法》 1月1号即将实施，我们将分两讲，加以介绍。上午我将就《公务员法》和公务员制度这一专题介绍。在这一部分，实际上当我们今天要讲到《公务员法》要落实的时候首先要明确的那就是今天的中国我们需要什么样的《公务员法》，这是我们了解《公务员法》的前提。我将将它作为第一部分加以介绍，第二部分我将就今天我们颁布的《公务员法》到底要解决什么问题，这是我要谈的第二个问题，第三部分也就是解决这些问题的指导思想是什么，这是我要谈的第三个问题，然后第四个问题根据什么原则解决这些问题，也就是我要讲的第四部分，《公务员法》确立的原则。 最后第五部分，也就是我们解决这些问题从93年《公务员暂行条例》到今天的《公务员法》，我们有哪些制度创新，时间关系我将就主要的制度创新做以归纳，这是我们今天上午要讲的五个内容。下面我们正式开始：
一、了解《公务员法》
（一）我们需要什么样的《公务员法》
首先当我们讲到《公务员法》的时候，你肯定会提出一个问题，那就是今天我们中国需要一个什么样的《公务员法》呢?有的人说为什么中国的《公务员法》跟外国的《公务员法》不一样？我们看到联合国有190个国家和地区，在这190个国家和地区里面我们看到了绝大部分国家都制定了《公务员法》，而我们中国的《公务员法》必然具有中国的时代特色，那就是我们今天制定的《公务员法》，首先要贯彻坚持党管干部，正因为我们要坚持党管干部的原则，所以我们《公务员法》的总则里面要确定党管干部的路线、方针、政策以及《公务员法》的具体的三个理念要具体地贯彻执行和落实党管干部，而在我们中国的今天与我们中国的特色制度相适应我们建设的是中国特色的公务员制度，在我们国家中国共产党领导的政治协商制度、中国共产党领导的多党合作制度，这就是我们的政治制度的特色。正因为我们的政治制度具有这样的特色，所以我的公务员制度必然和西方的公务员制度存在原则的重大的区别，假如我们不能从中国特色政治制度去理解，我们恐怕对我们的《公务员法》的规定无法理解为什么这样规定而不那样规定。尤其是今天我们需要的《公务员法》是要从我们现阶段的国情出发，一方面，我们保持了93年公务员暂行条例所规定的公务员制度的连续性，同时又总结了这10几年来我们改革的经验，
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吸收了其中改革的结果来完善我们的公务员制度。 所以从这里来看我们的《公务员法》又具有一定的过度性。正是基于这样三大理由我们今天的《公务员法》具有中国特色。我们后面将围绕《公务员法》的指导思想、原则、制度创新以及公务员的权利、义务和行为规范来论述今天我们今天的《公务员法》为什么是这样的《公务员法》，到底是一个什么样的《公务员法》。
（二）《公务员法》的诞生
《公务员法》的诞生不容易，我们国家从2000年正式开始起草《公务员法》到今年四月二十七号颁布，经历了5年的时间，而我们国家准备搞公务员制度我们都知道是党的十三大，我们党的十三大提出要建立公务员制度，从此我们首先制定了《公务员暂行条例》，其次我们今天终于颁布了《公务员法》。
二、《公务员法》要解决什么问题
1. 规范公务员的管理
《公务员法》要解决什么问题的呢？首先，作为一个《公务员法》它是要规范公务员，要规范公务员的行为，规范公务员的从政活动，所以《公务员法》首先要解决问题就是要规范公务员的管理，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍。
为什么?实际上在我们思考这个问题的时候你会想在任何一个国家，国家机器的运作是国家权力的运作，国家权力的运作依赖于它的全体公务员，所以公务员和国家权力始终联在一起。而我们都知道，国家权力具有这样几个特性，它有主动性，它有积极性，它有进攻性甚至它还有侵略性，甚至我们看到人类历史上经历第一次世界大战和第二次世界大战以后，人们感觉到一个国家的政府，一个国家的统治者甚至可以去动用这个国家权力，调动它的国力资源，鼓动它的老百姓对外侵略、对外扩张去消灭一个民族，消灭犹太种族的时候人们感觉到这样的国家权力实在可怕，所以我们大家看到为什么二次世界大战以后国家权力的行使要求它要讲法制，要求它讲诚信，要求它讲公开、将透明。
事实上国家权力的特性，我们看到西方国家有一句法律格言讲的就是国家权力具有这样的特性而不得不依赖它，这句格言叫做老百姓的一生从出生到死亡，或者说从摇篮到坟墓都要与国家权力的实施细则《公务员法》打交道，关于这一点，我们自然而然的能够理解，因为在我们国家我们的老百姓的确从出生到死亡或者说从摇篮到坟墓都要和掌握国家权力的《公务员法》打交道，为什么了？因为在我们国家每一个人生下来你就要跟政府公务员打交道，因为你要去登记户口，而这个时候是爸爸妈妈代表你跟政府打交道。长大以后呢，我们每个人长大以后都要找到自己的冤家然后跟他（她）生活在一起，但是问题是你想和他生活在一起肯定不可以，为什么呀？因为你必须首先和他一道跟我们的公务员打交道，进行婚姻登记领结婚证书以后你才能回去跟他住在一起不然的话那是非法同居。死了呢，也要跟公务员打交道，因为要注销你的户口，当然这个时候反过来你的子女代表你跟公务员打交道，其实如果认真想一想你会发现在我们国家，老百姓在出生之前到死了以后，也要和公务员打交道，有的人说，我在出生
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之前还没有来到人间怎么就要跟公务员打交道呢？的确如此，因为我们国家实行计划生育，你能不能来到人间首先要跟公务员打交道，领到准生证以后才可以来的人间。当然这个时候也是爸爸妈妈代表胎儿跟公务员打交道，死了以后呢，有的人说我死了怎么还离不开公务员，也许我很有钱，我买一口很好的棺材在自己死了以后让别人把自己埋了入土为安，可不可以呢，你躺在棺材里面不来找我们的政府，但是我们的政府，我们公务员肯定会动用国家权力来找你，肯定不会让你躺在棺材里，为什么呀？因为我们国家实行火葬的政策，我们的公务员肯定会动用国家权力把你从棺材里挖出来烧掉。这就是我们看到在我们中国公民在出生之前到死了以后都离不开公务员离不开国家权力。
想想假如国家权力想怎么行使就怎么行使，我们的公务员怎么行使权利都不受到制约、不受到监督、不受管理，那是非常可怕的。西方国家的天使理论经典的解释了这一现象，天使理论认为，在一个社会里面老百姓不是天使，你想啊假如老百姓是天使，我们都知道天使那么善良、天使那么好、天使从来不会干坏事，假如老百姓都是天使，那还需要公务员，还需要政府吗？不用了，因为天使是不需要人管的。但是我们都知道老百姓不是天使，老百姓中间也有违法乱纪的人呢，这样的人也会伤害国家，危害社会、伤害他人的合法权利的，所以需要有政府、需要有公务员，但是天使理论的核心还在于老百姓不是天使，但管理老百姓的公务员是不是天使呢？也不是。这一点是不需要论证的，因为任何掌握权力的人我们不能想象他是天使他不会违法乱纪。那该怎么办呢？我们看到在人类历史上找到了规律那就是让公务员行使权利必须受到法律的约束，这就是人类社会法治发展的规律。其实我们看到这个规律在封建时代是没有的，因为我们都知道在封建时代那个时候普天之下莫非王土，率土之兵莫非王臣，那个时候肯定没有法律去约束皇帝，但是自从资产阶级走上人类历史舞台上以后，人类终于走上了摆脱人治走向法治的道路，当然我们看到西方资产阶级之前还有什么宗教的神治，大家还知道中国古代有什么无为而治但是我们都共同走上了这个法治发展的规律，那么你就会思考 用法律来约束公务员行使权利，这个法律用来干什么，关于这一点我们大家接触法律你会想，也许这个法呢用来干这个，那个法呢用来干那个，甚至你会说杀人放火刑法管欠债不还民法管，但是问题是你把法律抽象出来上升到哲学的高度，这个法到底用来干什么？当我们思考这一点的时候你会自然而然的把研究法律的这个法学和这个医学和神学联系在一起，因为法学也好、医学也好、神学也好它们可是人类历史上最最古老的三门学科。而作为人类历史上最最古老的三门学科，其实它们从诞生时候起它们的目标是一样的、它们的功能是一样的，它们只解决一个问题，我们想想看它们是要解决什么问题的呢？那就是消除一个人的痛苦。
我们都知道医学要消除一个人身体上的疾病、身体上的痛苦，神学呢，它是要消除一个人精神的痛苦，心灵的痛苦，法学呢，法学研究的这个法律就是要用来消除一个人在社会里面人和人之间打交道带来的痛苦，以及刚才提出来的人的一生从出生到死亡都要和政府官员打交道，都要和国家权力打交道带来的痛苦，事实上你想一个人的一生只有这两种痛苦。要么人和人之间，包括家庭内部的夫妻之间，以及你和外人，还有一个你的一生都要跟国家权力打交道带来痛苦，当然有的人说国家权力内部也有矛盾，
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甚至公务员和国家机关也有矛盾，也有痛苦，这就是我们看到的法律用来干什么，消除一个人的痛苦。为什么？因为我们看到在历史上消除痛苦可以有别的方式，在封建时代消除痛苦有什么方式呢？没有这个办法，比如民跟官闹矛盾了只有当这个矛盾发生到最最激烈的地步通过农民起义推翻你这个政府，但是在今天的世界上没有哪个国家的政府允许老百姓造反、允许老百姓起义，同样我这里列举的2003年4月份轰动全国的浙江大学毕业生周渝超案，这个周渝超考上了公务员不容易，但是因为他体检发现有乙肝小三阳就被拒绝公务员门外了，的确应该说我们的政府不要他当公务员造成了很大的痛苦，但是这个周渝超一怒之下跑到人事局刺杀公务员，造成我们的公务员一死一重伤，后来我们知道这个周渝超被判处死刑，在这里我想说周渝超被判处死刑他是罪有应得，为什么？因为在今天的世界上没有哪个国家的政府允许老百姓拿着刀来找我们政府说话。这就是我们看到的规律性的现象，我们也看到在西方的历史上曾经承认过决斗的合法性，你遇到冲突怎么办？向对方去说决斗，但是今天在西方决斗也被认为是野蛮的，甚至我们没有看到哪个国家的总统，哪个国家的总理接受老百姓的挑战，去跟老百姓决斗。这就是我们看到的人类用法律来消除痛苦，用法律来调整公务员跟国家的关系，公务员跟老百姓的关系。
当我们讲到这里的时候，那么我们的《公务员法》就要解决这样一个问题，那就是要强化这个公务员的依法监督和管理。我这里列举的一个案例你会发现为什么这个问题会出现呢？在我们国家，有一个市的市委书记，这位李新民一上任就决定耗资百万搞阅兵式，全市一万多名干警和机关工作人员为此统一吃穿演练三天竖立街头，等待市委书记的检阅。你想这样一个荒唐透顶的决策谁来监督呢？我这里耗资百万划了一个横杠，想想看在西方一个国家假如一个领导人要耗资百万，这个在西方国家钱掌握在谁的手里呢？议会手里。在我们国家那么谁来监督这样一位市委书记呢？这就使我们不得不必须通过一个《公务员法》解决这样一个依法监督和管理的问题。不然的话，任何一个在掌握权力的人，他想怎么干就怎么干，他想怎么行使权利就怎么行使权利，那是非常可怕的。
2. 保障公务员的合法权益
此外，我们的《公务员法》还有解决另外一个问题，那就是为了保障公务员的合法权益，因为在今天的社会，公务员不是国家进行社会管理的章程工序，公务员也是一个劳动者，公务员和国家之间不是历史上存在的所谓特别权力关系。公务员也是一个劳动者，公务员和国家之间的关系在相处过程中、在劳动过程中，那么我们也必须保证公务员的合法权益。实际上，我们制定的《公务员法》就要解决这样一个问题，应该关心公务员的生存状态和工作状况，使公务员对这样一个法有亲切感，不然的话这样一个法必然会失败的。所以从这个角度来说，我们的《公务员法》从某种意义上来说也可以说是一个人权保障法，是公务员的权益保障法。
《公务员法》为什么要解决这样一个问题呢？我们来看一个实例，今天我们国家公务员有多少人呢？将近654万人，据统计去年年底是653.67万人，我这里用的是一个准确的数字，这个整数654万人官和民之比就是1：198，这也是一个整数，我们13亿人口198个人里面就有一个是公务员，这将近
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654万里面有92%的公务员都处于主任科员以下的职位，县处级只有5.5%，市区级只有0.4%。你想啊，我们有92%的公务员都处于主任科员以下，他的一生，他的生存状态，他的工作状况如果得不到切实的保障，那么怎么去调动公务员的积极性呢？还有我们的公务员立法，的确要制约到8%的公务员，但是8%的公务员是我们的《公务员法》要关心的一部分，但是更重要的还有92%公务员我们不能忽略。如果我们的公务员立法只为8%的公务员服务，而不为92%的公务员，那么肯定是不公平的。尤其我还有注意到一个现象，那就是在我们国家县乡两级公务员占全国公务员的58%,这58%是什么意思呢？我们知道县乡两级公务员由于他的工作环境的限制他没有什么上升空间，因为县长只不过是个处长，县公安局局长不过是个科长，这种有几个人能担任县长、副县长、公安局局长、副局长呢？所以这个58%的公务员里面，其中绝大部分只能以科员的身份就退休了，甚至是办事员就退休了。那么假如在今天的现实生活中，公务员的权力得不到保障怎么去调动他们的积极性。因为公务员也是一个权力主体，其实公务员作为权利主体，他是劳动者也有自己正当利益，他的合法权益也应该给予充分保障，事实上我们知道公务员的奉献是有回报的，我们提倡公务员无私奉献，但是我们说无私奉献只是提倡。
公务员在他一生中有30到40年的工作生涯，在30到40年的工作年龄里面他的奉献应该有回报。就像一句歌词唱的一样：蓝天奉献给白云，长路奉献给远方。其实公务员为人民服务他的30到40年应该有所回报，这种回报你想来想去要么政治上得到发展，要么经济上得到发展。政治上发展当官，但是我们知道官的位置有限，那么就应该在经济上得到发展。但是我们大家注意到没有，今天的公务员，如果你在政治上得不到发展在经济待遇也上不去，这就是为什么形成了千军万马挤独木桥当官这条路。我们还注意到，应该说公务员和企事业单位的职工是一样的，他们都应该享受宪法规定的劳动权、工资权、休假权等等基本人权。但是事实上我们发现我们公务员自己的人权也得不到保障，更不要说保障老百姓的人权。举个例子，劳动权经常与人谈论起来我们的男女平等问题，为什么男同志60岁退休女同志55岁退休呢？它是不是侵犯了妇女同志的劳动权呢？这就值得我们思考，我们的政府认为我们的就业问题等等问题比较严峻，但是问题是我们有没有贯彻劳动权男女平等的同时来解决这个问题呢？还有工资权，我们在现实生活中看到有的地方政府随意或者动不动就克扣公务员工资的现象，也有休假权，休假权也很难得到落实，有的公务员对我说教授啊假如我们的局长不休假我敢提出来休假吗？实际上我们看到假如没有一种制度在那里，那么这样的权力也得不到保障。
此外，我再讲一个案例：我们来看公务员的人权还存在什么问题需要解决?发生在一个市公安局的一个警察叫韩正西，这位警察从1998年起因为工作原因跟单位发生矛盾他多次上访，而由于他上访他所在的公安局精神疾病鉴定组就认定他的行为是丧失辨认和控制能力，在没有向他本人宣布又没有向他家属宣布的情况下就把他送到精神病院监护治疗长达9个月。等他从精神病院出来以后，他就把公安局告到法院，但是法院认为虽然被告公安局行为违法，你看的确公安局的行为违法了，因为公安局内部精神病鉴定组认为他有精神病，这个鉴定没有法律约束力，这是一个内部鉴定，而且既没有向他本人宣布
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