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汰制就是一个很重要的一种制度，也值得我们进一步研究加以贯彻。
五、《公务员法》的主要制度创新
接下来，我们就《公务员法》与公务员制度再做下一步的讲解，也就是我要讲的第四部分，《公务员法》的主要制度创新。
实际上《公务员暂行条例》1993年制定实施以后，从93年到今天，我们对于干部人事制度有许多的改革，有许多的改进，有许多的调整。所以我们看到在《公务员法》里面也吸收了这么多年来干部人事制度改革的经验，把它上升到法律的高度予以规范。
1. 扩大公务员范围
首先《公务员法》的制度创新之一，就是我们看到对公务员的范围做了重新的界定，1993年《公务员暂行条例》由于是国务院制定的行政法规，所以按照当时的《公务员暂行条例》的规定，公务员仅仅是指政府机关里面，也就是行政机关里面除了勤杂人员以外的履行行政职责的工作人员。随着《公务员暂行条例》的实施，当时中央有关部门发文，将中国共产党的机关、民主党派的机关等等认定为参照公务员来管理。今天按照我们《公务员法》的规定，我们扩大了公务员的范围。按照《公务员法》，公务员指的是依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。从这里可以看到，只要是履行公职，被纳入了国家行政编制，由国家财政负担工资福利，那么这些工作人员都规定为我们的公务员，而且我们的公务员没有中央公务员和地方公务员之分，都是国家公务员。根据《公务员法》对于公务员的定义，我们可以对公务员的范围进行归纳，那就是按照今天的《公务员法》，我们的公务员范围将包括一、中国共产党的机关和民主党派机关，第二政协机关，第三人大机关，第四行政机关，第五司法机关。在这里面我们看到，将中国共产党，我们的执政党和领导党的机关列入公务员范畴，那是由我们的政治体制决定的。而民主党派机关以及政协机关是我们的政治制度的特色决定的，人大机关、行政机关、司法机关是为国家机关，我们把他们机关里面的工作人员统一列为公务员。这就是人们谈到的，在今天的世界上中国的公务员将成为世界上范围最宽泛的公务员。
的确，我们看到，在各国公务员范围里面，从目前来看，世界上除了越南共产党的机关视为公务员以外，的确在西方国家，执政党的机关不是公务员。为什么我们的公务员要这样来规定呢？实际上，我们还要说明一点，那就是按照《公务员法》的规定，除了上面列举的中国共产党机关和民主党派机关，政协机关、人大、政府、法院、检察院以外，有法律法规授权的具有管理职能的事业单位中的工作人员经批准参照公务员来管理。在这里面，我们看到哪些事业单位中的工作人员参照《公务员法》来管理呢？他必须是由法律和法规授权的具有管理职能的事业单位，这里的法律法规应该说是狭义的，法律由全国人大及其常委会制订的法律它所授权的事业单位工作人员才参照公务员管理。而法规我们说包括国务院的行政法规，以及我们的地方人大制订的地方性法规，这里的地方人大能够制订地方性法规的，只有省
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一级的人大，省会市的人大，以及在这个省里面较大市的人大，当然我国还包括四个经济特区所在地的人大及其常委会，他们也可以制订地方性法规。那么有法律和法规授权的具有管理职能的事业单位中的工作人员，而且要经过专门的批准才参照《公务员法》管理。
这样一来我们看到，除了前面讲到的公务员以外，这一部分事业单位的工作人员也将参照《公务员法》来管理。这样的范围界定的确在世界上是最宽的。当然在起草《公务员法》的过程中，也有人提出军人要不要列入公务员，中小学教师要不要列入公务员，最后颁布的《公务员法》，我们没有把军人、医生、中小学教师列入公务员范畴。此外，在我国，群众团体，社团机关的工作人员是不是公务员的问题也是因为我们考虑到，为了方便有关的社团机关与国外的非政府组织的交往，我们也没有把他们列入公务员范畴，也没有列入参照《公务员法》管理的范畴。但是事实上，我们说，这么多年来，我们对于这些群团机关的工作人员的确是参照公务员管理的，这是一种事实。那么在这里面，我们为什么要把公务员的范围扩大为这样一个范围呢？这值得我们进一步思考。事实上，我们说中国的《公务员法》的确与西方的《公务员法》有很大的区别。其中关于公务员的范围，在国外，他也是有不同类型的，有的是大范围，有的是中范围，有的是小范围。
在我国，中国共产党既是领导党又是执政党，事实上，我们看到，中国共产党机关的人员，实际上从事着公共事务的管理，参与国家管理，应该说这是我们中国最大的政治特色。也正是因为中国共产党机关的工作人员实际上参与国家与社会公共事务的管理，把中国共产党机关的人纳入公务员范畴，应该说这是符合我们中国的政治特色的。
同样，在我国，民主党派机关，政协机关他们各自发挥着特定的作用。今天我国除了中国共产党以外，有八个民主党派，此外我们的政协虽然不是国家机关，但是它也不是一般的群众团体，我们都知道，政协是爱国统一战线组织，它在我国政治生活过程中发挥了巨大的作用。他们也参与有关公共事务的调研、研究、咨询，开展一系列的工作。这是我们国家政治制度的一个基本特点，那就是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。正是基于这样一个特点，我们《公务员法》把民主党派机关和政协机关的工作人员划定为公务员，应该说是符合我们的实际，符合我们的现实国情的。
此外，法官和检察官他们与政府工作人员其实是一样的，尤其是在素质的要求，对他们的管理监督方面那是一致的。当然法官和检察官由于职业上的要求，他们的义务、权利以及管理方式与政府的工作人员也有不同。按照我们的《公务员法》，与《公务员法》不一致的，将按照《法官法》和《检察官法》来进行依法管理。所以从这里来看，《法官法》和《检察官法》与《公务员法》是特别法和一般法的关系。
的确，《公务员法》的这样的范围的划定，应该说是我们十多年来实行公务员制度以后，我们把现实中的，无论是政府机关的公务员，还是参照政府机关的公务员来管理的人，把党政机关划定为公务员，是对我们现实的总结，符合中国今天的国情和实际。
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2. 建立职务晋升与级别晋升的“双机制”
《公务员法》中第二个制度创新，那就是建立职务晋升与级别晋升的双机制。前面我们讲到，我们《公务员法》要解决一个问题，那就是要关心公务员的生存状态和工作状况，要保障公务员的合法权益。前面我们讲到公务员的原则之一就是要监督约束与激励保障并重原则。在前面我们提到，监督约束和激励保障其中应该有机制去激励保障。什么机制呢？我们以前存在的一个问题，那就是你政治上得不到发展，你职务上上不去，那么你的经济待遇就上不去，应该说这是我们今天《公务员法》必须解决的问题。而从我们的《公务员法》确立的制度创新来看，我们的确在解决这个问题。按照职务晋升与级别晋升的双机制，首先公务员的级别和公务员的职务一起将构成确定公务员工资以及其他待遇的依据。所以级别和职务作为公务员发展的两个轮子，这两个轮子将确定公务员的工资以及其他所有的待遇。
在这里级别晋升机制的确立，使得公务员他的职业发展有了一个新的阶梯，那就是我们看到的，能当官的当官，如果官的位置有限，当不了官，只要兢兢业业的工作，同样可以通过级别晋升实现公务员的人生价值。这就是我们看到的职务晋升侧重于给公务员给官，而级别晋升侧重于给公务员给钱。那么这样就解决了公务员的生存状态的问题，关心公务员的生活状况。在这里面，双机制的建立应该说是今天《公务员法》制度创新里面一个很重要的特色，它的特点在于，公务员的职务应当对应相应的级别，有什么样的职务就应该对应相应的级别，职务和级别相对应。但是在这个级别里面，我们又增加公务员的级别。93年《公务员暂行条例》实施以后，我们确立的公务员的15级的级别，应该说不能适应今天公务员发展的要求，通过增加公务员的级别，来使公务员的级别晋升有了更大的上升空间。而职务和级别相对应，我们实行的是一职数级，上下交叉，使得职务和级别在对应过程中具有一定的科学性，符合公务员成长的规律。通过一职数级，然后上下交叉，来提升公务员的积极性。
同时，双机制的另外一个特色，那就是要解决的我们58%的县乡级公务员，刚才我们说过县乡级公务员58%的比例，但是这58%的公务员由于工作环境的限制，几乎没有什么上升空间，它的职业发展有大的局限性，所以通过双机制，通过级别晋升，来解决基层公务员的生存状态，调动基层公务员的积极性。所以双机制具有向基层公务员倾斜的这样一个特点，应该说这样一个双机制的四大特色，解决了我们长期以来存在的公务员只有当官这条独木桥的这么一条道路的情况。
3. 创新分类制度
分类制度是公务员管理必须解决的问题，我们国家长期以来，对于公务员并不做详细的分类，是因为在历史上，公务员都是干部，无论是军队的干部、企事业单位里面的干部，还是机关里面的干部，都是国家干部。我们后来对干部做了粗线条的划分，按照职业来说，我们分为军队干部、企业干部、事业干部、机关干部，按照今天《公务员法》的明确规定，那就是国家对公务员将实行分类管理。实行分类管理在《公务员法》里面，我们既保留了1993年《公务员暂行条例》所做的分类，那就是把公务员分
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为领导职公务员和非领导职公务员。领导职公务员从副科长、科长一直到最高级别的国家主席、副主席、国务院总理，这是领导职公务员，这种区分，意味着领导职公务员是由全国人大和地方各级人大选举或者决定的成员。非领导职公务员是通过委任，通过考录进入公务员队伍。
按照今天的《公务员法》，我们既保留了领导职和非领导职的分类，又对公务员中的领导成员和非领导成员做了划分，领导成员是指的机关里面的领导人员，尤其是我们要进行制度创新，施行领导干部的任期制，我们就是要把公务员分成领导成员和非领导成员，那么领导成员要实行严格的任期制。应该说这样的分类，符合我国追求的目标以及我国民主的发展，尤其对领导成员和非领导成员他们的考核制度管理制度也是不一样的。还有按照《公务员法》的分类，法官和检察官的职位，将作为一种单独的职位类型，按照《法官法》和《检察官法》进行管理。此外，公务员的职位我们怎么创新呢？那就是根据公务员的职位分为综合管理类、行政执法类和专业技术类。这种分类是要解决我们的公务员队伍里面具体的怎么管的问题，具体怎么管？我们看到，首先把公务员分成综合管理类、行政执法类和专业技术类以后，这里的综合管理类是指的机关里面履行综合管理以及内部管理等职责的职位，这类职位数量最大，他是公务员的主体部分。综合管理类的公务员也可以叫做一般行政类的公务员。这些在机关里面履行综合管理以及内部管理的公务员具体是从事什么职业呢？综合管理类的公务员主要在从事规划、咨询、决策、指挥、组织、协调等等，还有监督、以及机关内部管理工作。
我们看到综合管理类职位在《公务员法》里面，它是公务员管理的主要组成部分之一。所以综合管理类可以从领导职、从科长、副科长一直到国家主席、副主席、总理。非领导职的综合管理类可以从办事员、科员一直到巡视员。
行政执法类，把公务员的一部分人员从原来的公务员里面分离开来，单独规划为行政执法类职位是非常重要的，我国全国行政执法人员主要集中在公安、税务、工商、质监、环保、药监等机关，并且主要集中在基层，从全国统计来看，大约有200万人，在这200万人里面，科员和办事员就占到了70%。什么意思，我们说行政执法主要是在一线执法，直接面对的是老百姓，而直接面对的是老百姓，他们的工作积极性我们必须予以关注，他们的生活状态，生活状况我们必须关心。尤其是他们的合法权益要给予保护，所以这种主要在基层的行政执法类公务员，单独作为一种类型进行管理，就能够解决他们的除了职位以外的生活待遇等等。按照我们的初步设想，行政执法类的职务将分为七个职务层次，最高职务层次将相当于综合管理类公务员的调研员，最低相当于办事员，这就是我们看到，虽然我们大约有200万人是行政执法类公务员，并且有70%的人都是科员和办事员，他们在基层几乎没有什么上升空间，但是按照我们《公务员法》的设想，行政执法类职务单独作为一类来管理以后，通过划分他的职务层次，从最低的办事员到最高的调研员，也能够初步解决公务员的生存状况。比如说税务行政执法职务，就可以分为一至七级，虽然我们可以叫做职务，但是事实上我们看到，他是要解决公务员的级别问题。在专业技术类职位里面，实际上我们看到，之所以从公务员的整体队伍里面划分出专业技术类的职务来单独
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管理，是因为，随着社会的发展，尤其在我国，我们提出要从管制型政府向服务型政府转变，政府的职能要转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，那么我们的政府从管制型政府向服务型政府转变，必然呼唤专业技术类职位的诞生。而专业技术类职位的诞生，使得我们公务员中的一小部分的专业技术类人员，他们可以安心的工作，在他的专业技术领域发挥才干，而且通过专业技术类职位的设置，提高这部分公务员的积极性。按照我们的初步设想，专业技术类职务将分为八个职务层次，他们相当于综合管理类公务员里面的巡视员以下，科员以上的非领导职务层次。这就是专业技术类职务进入公务员队伍，最低是科员，最高是相当于巡视员。应该说，专业技术类职位职务的划分能够在相当程度上使得专业技术类公务员能够安心的工作。
当然在我刚才提到的行政执法类和专业技术类的职位里面，就像综合管理类的公务员一样，从理论上来说也有领导职和非领导职的区分。
4. 部分职务实行聘任制
公务员把制度创新作为一个很大的创新，我们的公务员不仅实行选任制和委任制，有一部分职务将实行聘任制。在历史上，公务员一般是通过选任和委任来获得公务员职务的，选任在我国主要是通过全国人大和地方各级人大选举产生，委任是公务员通过考录，或者是调入，通过委任获得公务员职务。但是从20世纪80年代以来，在西方国家也出现了一种新的趋势，就是为了激活公务员队伍里面的一潭死水的状况，为了激活整体的公务员队伍，很多国家都非常注重聘任公务员，所以我国部分职务实行聘任制，将使得公务员的进入有了一个新的机制。
当然按照我们《公务员法》的设计，以前，我们看到在地方，尤其是在县乡两级，存在一些问题，比如说公务员招考，如果想录取某个人，考不进来，那就招进来，招不进来那就聘进来，反正就是想办法弄进公务员队伍。按照我们今天《公务员法》也关注到这个问题，他规定要经过省级以上公务员主管部门批准，才可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。在这里，之所以规定是省级以上公务员主管部门来批准，这个权力没有下放到县乡，甚至也没有下放到地级市。因为我们考虑到聘任制公务员，如果把这个权利下放到地方，很可能也会出现以前存在的一些问题。
这个权利通过省级以上公务员主管部门批准那么就能做到公务员录入的公平，做到基本的公正。而什么人是可以聘任的呢？按照《公务员法》主要是两类，一类是专业性较强的职位，举个例子，比如政府部门里面的财会人员，政府里面的律师人才，政府里面的金融人才，以及电子政务里面的专业技术人才，应该说这些人才将可以通过聘任制获得专业较强的职位进入公务员队伍。此外，辅助性职位主要是一些比如档案管理人员等等，也可以通过实行聘任制解决人手不足的问题。
但是对于这些聘任制的公务员，按照《公务员法》的规定，将实行合同化管理。通过合同化管理应该说对聘任制公务员的义务，它的权利，它的责任、它的纪律将严格按照合同加以规范。如果因为履行这个合同发生争议了，将先由一个中立的人事仲裁机构裁决，如果当事人对人事争议仲裁不服，还可以
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