中国土壤环境保护政策研究
国合会专题政策研究报告
中国环境与发展国际合作委员会2010年年会
2010.11.10-12
项目组成员
项目组组长：
李发生，中国环境科学研究院土壤污染与控制研究室，研究员
项目组中外成员
Ton Honders，荷兰环境部
Anton Roeloffzen，荷兰鹿特丹环保局 Wit A. Siemieniuk，AMEC公司副总裁 林玉锁，环保部南京环境科学研究所，研究员 王树义，武汉大学，教授
万洪富，广东生态环境与土壤研究所，研究员 雷梅，中科院地理科学与资源研究所，副研究员 白利平，中国环境科学研究院，助理研究员 Michiel Gadella，荷兰土壤及项目专家
特邀专家：
杨俊诚，中国农科院农业资源与农业区划研究所，研究员 王静，国土资源部中国土地勘测规划院，研究员
目 录
一、研究背景 ...................................................... 1 二、中国土壤环境保护现状、趋势和问题 .............................. 1 （一）中国土壤环境保护现状 ................................................................................ 1 （二）中国土壤污染特点及成因 ............................................................................ 5 （三）土壤环境保护和污染控制领域的发展趋势 ................................................ 7 （四）土壤环境保护与污染控制工作中存在的问题 ............................................ 8 三、土壤环境保护与污染控制的国际经验和启示 ........................ 9 （一）土壤环境保护的政策制定 ............................................................................ 9 （二）土壤环境监管 .............................................................................................. 11 （三）土壤环境保护标准体系 .............................................................................. 13 四、土壤环境保护政策 ............................................. 14 （一）土壤环境保护和污染控制立法 .................................................................. 14 （二）土壤环境监管对象 ...................................................................................... 15 （三）土壤环境管理理念 ...................................................................................... 16 （四）土壤环境监管的手段和措施 ...................................................................... 17 （五）土壤污染的控制治理及资金机制 .............................................................. 19 （六）土壤环境监管的科技支撑 .......................................................................... 20
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中国土壤环境保护政策研究
一、研究背景
土壤是生态环境的重要组成部分，是人类赖以生存的主要资源之一。近年来中国的土壤环境保护工作取得了积极进展，无论是在资金投入、管理监督还是技术支持，相对过去都取得了巨大成效。但是，随着中国社会经济的飞速发展和人口的不断增加，中国土壤污染总体上呈加剧趋势。当前，中国土壤污染防治面临的形势十分严峻，部分地区土壤污染严重，土壤污染类型多样，呈现新老污染物并存、无机有机复合污染的局面。同时，现有的土壤污染防治法律法规、标准体系及修复技术等无法满足土壤环境保护的需求，土壤环境保护工作的落后问题逐渐暴露出来。
为了有针对性地提出中国土壤环境保护政策，2010年中国环境与发展国际合作委员会（国合会）成立了“中国土壤环境保护政策研究”项目。本研究着重分析中国土壤污染现状、成因及亟需解决的问题，在借鉴发达国家经验与教训基础上，结合中国国情提出加强土壤环境保护与污染控制工作的政策建议，包括土壤环境监管对象、管理理念、监管手段、措施及科技支撑、土壤污染控制与治理措施等，并针对中国农村和城市地区的土壤污染关键问题提出相关政策建议。
二、中国土壤环境保护现状、趋势和问题
（一）中国土壤环境保护现状
1. 中国土壤环境保护发展情况
自新中国成立以来，中国土壤环境保护工作大致可以分为以下三个阶段（见图1）：
（1）第一阶段（1949～1978年）
新中国成立后，人口的增长对粮食生产提出了严峻挑战，提高土壤肥力、增加粮食产量是该阶段中国土壤环境的关注重点。自20世纪60年代开始，中国开始大量生产使用有机氯农药1，随着化肥和农药的使用，上世纪70年代初，中国的土壤环境问题开始受到关注。1973年中国召开了全国第一次环境保护会议,以世界公害为警示，提出了中国存在的环境问题。随后，中国逐步开展了全国重点区域污染源调查、环境质量评价及污染防治等研究工作．并形成了初步的环境管理制度。但该阶段涉及的环境问题主要为大气和水体污染，土壤污染问题并未受到应有的重视。
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中国环境宏观战略研究环境要素保护战略课题，《土壤保护战略专题研究报告》，2008年。
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1949
1978
1992
至今
时间
第三阶段 土壤环境保护理念第二阶段 第一阶段 重点关注土壤肥力 开始关注 土壤质量和土壤污染问题 重点关注土壤污染防治，近年来尤其关注风险管理和风险控制 （2）第二阶段（1979年～1992年）
改革开放以来，随着经济、社会的迅速发展，中国的土壤环境保护事业也进入了一个改革创新的新时期。土壤污染问题受到越来越多的关注，同时，中国的环境保护政策和法律法规体系也初步形成。中国最早在立法中涉及到保护土壤、防治土壤污染的法律是1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》。1982年《中华人民共和国宪法》、1986年的《中华人民共和国土地管理法》均涉及到合理利用土地的相关规定。1989年发布的《中华人民共和国环境保护法》中明确提出了防治土壤污染的相关规定。中国的土壤污染问题开始受到关注。
（3）第三阶段（1993年至今）
该阶段土壤环境关注的重点是土壤污染防治，近年来尤其关注土壤环境的风险管理和风险控制。1992年联合国环境与发展大会召开后，实施可持续发展战略已成为全世界的共识。1996年，中国国务院发布了《国务院关于环境保护若干问题的决定》，为可持续发展时代的中国土壤环境保护工作指明了方向。2005年，国务院发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，明确要求“以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护”。2006年，环境保护部会同国土资源部开展了全国土壤现状调查及污染防治专项工作，通过大量工作，已掌握全国范围的土壤污染现状、污染范围、主要污染物和污染程度，目前调查结果尚在统计和分析中，该项目完成后将为中国土壤环境的监管奠定基础。2008年，中国环境保护部发布《关于加强土壤污染防治工作的意见》，提出了强化土壤污染防治工作的措施。
为了解中国土壤环境质量状况，有效防治土壤污染，中国先后组织开展了全
图1 中国土壤环境保护发展阶段示意图
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