（三）土壤环境保护标准体系
1. 完善的土壤环保标准体系是政策实施的保障
土壤质量标准是制定土壤政策的核心，发达国家在制定了专门的土壤环境保护法律法规后，一般根据本国土壤环境问题配套实施细则和标准，形成了完整的土壤环境保护法律法规和标准体系。在法规框架下，发达国家大都针对土壤风险管理要求，根据土地用途及受体保护目标构建成了完整的土壤环保标准体系，包括土壤污染物的筛选值，或目标值，或修复值等标准；同时，体系中通常包括规定标准值推导，土壤调查、监测、污染筛选评估方法等的技术规范性文件，共同为场地污染土壤/地下水的识别、管理及整治提供技术支持。 2. 基于风险的方法制定土壤环境质量标准
欧美发达国家自上世纪八十年代开始，针对工业化时期遗留的工业场地土壤和地下水污染问题，根据优先风险（如人体健康、农产品的食品安全、生态系统和资源保护），考虑住宅、工业、农业和自然等不同土地用途制定了土壤环境质量标准（专栏5）。根据目前国际上土壤质量指导值的制定情况，基于暴露风险评估方法，划分不同土地利用方式，结合土壤生态毒理学效应和人体健康暴露风险，制定保护生态和人体健康的土壤质量指导值，已是国际发展趋势。
专栏5 制定合适的土壤环境质量标准 20世纪80年代，荷兰未基于土地再利用制定了（过于）严格的一般性土壤质量标准，从而犯了错误。这导致了大量土壤不能进行再利用，且受污染场地的数量巨大。应制定适用的土壤质量标准，并将资金用于治理污染最严重的土壤，使土壤环境保护与经济社会协调、可持续发展。 土地使用是一项复杂且敏感的问题，在制定土壤环境质量标准时，应评估土壤质量标准制定对社会经济的影响。如荷兰构建了全国污染土壤数据库，利用数据库来分析土壤质量标准制定的社会经济效果。 过于严格的土壤质量标准将阻碍社会经济进程，过于宽松的土壤质量标准将达不到土壤环境保护（和改善）的目的。加拿大和美国政府在过去三十年里花费了大量时间和资源来制定土壤质量标准，政府和开发商利用该标准来确定场地是否受到污染，在该场地上可以开展何种活动，是否应该对场地进行治理以及在治理中应采取何种标准。 3. 制定国家和地方土壤质量指导标准
完善的土壤环保标准体系是政策实施的保障，地方政府可制定严于国家标准的地方标准。自上世纪90年代起，多数欧美国家由制定全国统一标准发展为针对区域或场地，考虑不同利用功能、不同保护目标对土壤环境质量的不同要求，及对土壤污染整治管理目标的不同，制定一系列以土壤筛选值、整治目标值为核
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心的土壤污染评估和修复指导性标准。土壤环保标准制订和修订重点由全国统一执行的“通用限值”模式转变为“一套规则、因地制宜、多重指导值”模式。加拿大同美国一样，在联邦/国家层面制定了土壤质量指导标准。下级政府（如省或州）可以按照自己的意愿采用更为严苛的标准，但是它们所采用的标准不能低于国家/联邦标准。
综上所述，发达国家与中国土壤环境监管措施对比见表1。
表1 发达国家与中国土壤环境监管措施对比
发达国家 有专门土壤环境保护与污染控制法律法规，立法 如美国《超级基金法》和《棕色地块法》、荷兰《土壤保护方案》、日本《土壤污染对策法》 监管 采用基于风险的管理模式 具有完善的土壤环保标准体系；加拿大和美国均制定了国家和地方土壤质量指导标准。 多渠道的资金筹措方式 中国 没有专门的土壤污染防治法律 未贯彻基于风险的管理模式 土壤环保标准体系不完善；全国采用统一的《土壤环境质量标准》 资金来源有限且没有保障 标准体系 资金保障
四、土壤环境保护政策建议
（一）开展土壤环境保护和污染控制立法工作，完善中国土壤环境保
护法律法规体系，为土壤环境监管提供法律依据。
以国内现行土壤污染防治法律规范为基础，借鉴国际社会及中国台湾地区有关土壤环境保护和污染控制的立法经验，制定一部中国专门的土壤环境保护与污染防治法。这部法律应当是对中国多年来在土壤污染防治中所采取的政策、措施、办法和其他管理经验或教训的集中总结。其中，被实践证明成功的政策、措施、办法及有效的管理经验，将通过制定本法而上升为法律规范，用法律的形式将其固定下来，成为人们在土壤污染防治活动领域的行为准则。在制定中国土壤环境保护与污染控制专项法律时，应注意与中国现有法律的衔接、交叉，避免与之相矛盾或冲突。
1. 成立跨部门的工作组，明确相关部门在土壤环境监管中的责任和义务
建立跨部级特别工作组，协调制定中国土壤环境保护和污染控制的法律法规
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及相关制度，该工作组将协调处理中国土壤环境保护问题。明确土壤环境保护和污染控制的监督管理体制，其中，最主要的是机构的设置及其职权的划分，特别是环保与农业、国土资源、水利、财政、国防及铁道等部门之间的职责分工。同时，应明确土壤环境监管中各主体的基本权利和义务，规定土壤环境保护的基本法律原则和法律制度，规定预防土壤污染及对受污染土壤进行修复或整治的基本要求和措施。另外，还应当明确规定土壤污染防治纠纷的处理及违反土壤污染防治立法所应承担的不良法律后果。 2. 兼顾土壤污染的预防和治理
解决土壤污染问题的根本方法是控制污染物的排放，实行全程清洁生产、物质循环利用和控制污染物的排放。综合考虑中国土壤环境保护与污染防治的现状和实际需要，中国现阶段的土壤环境保护与污染控制立法，还是从土壤污染的预防和治理两个方面加以规定为宜。
（二）从环境监管对象上来说，应在关注农业污染土壤的同时，高度重视工业活动引起的土地污染问题。
中国土壤环境治理与修复的中长期管理政策，需要继续坚持以改善土壤环境质量、保障农产品质量安全和建设良好人居环境为总体目标，以农用土壤环境保护和污染场地土壤环境保护监管为重点，按照“保障食品安全、保障人居环境安全、保障生态安全”的总体要求，对典型污染土壤进行综合治理、生态恢复和工程示范，对全面展开土壤污染防治项目发挥引导和示范作用。 1. 加强对基本农田、重要农产品产地土壤环境质量监管
筛选基础条件好、生态环境符合标准、适宜生产绿色食品和有机食品的区域，成立一批有机食品、绿色食品基地，加强土壤环境的监督管理，从源头上保证产品安全。环保部门应会同有关部门制定重要农产品产地土壤环境监管办法，制定产品生产土壤环境安全标准及相关技术规范。加强对影响产品质量的污染源的监管，严格控制各类污染物的排放。城市污泥、底泥未经处理，不得直接在农田施用，保障农产品安全和生态安全。环保部门要定期或不定期对绿色食品和有机食品基地土壤环境质量进行监督检查。
结合全国土壤污染调查成果，建立重点城市农产品产地土壤环境质量监测网络。实行分类分区监管，重点加强基本农田、重要农产品产地特别是“菜篮子”基地土壤环境质量管理。开展“菜篮子”产地环境污染问题专项调查，摸清“菜篮子”产地环境污染状况。农业部门要严格监管农药、肥料等的使用，加强对“菜篮子”产品的检验检疫。环保部门应通过加强监督性监测，对影响产品质量的土壤环境及污染源进行监督管理。各级政府应将土壤环境监测能力建设资金和土壤环境监测所需经费列入政府财政预算，加大监测资金投入。
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2. 重视高风险工业污染土壤的监管工作
鉴于工业污染土壤在人群健康方面所暴露的突出问题，应高度重视高风险的工业污染土壤的管理与治理，集中力量干预和整治下列类型的工业污染土地：工业企业搬迁所导致的遗留、遗弃污染场地；有毒有害废弃物堆放和处理处置导致的污染场地；加油站或地下储罐污染场地等。针对不同类型的工业污染场地，应尽快制定土壤污染的监测和评价技术规范，明确场地污染控制与修复的相关规定；结合重点区域土壤污染状况调查，对污染场地土壤进行系统调查、监测，建立污染场地土壤环境监测网络和数据库；研发高效、快速的污染土壤修复技术，发展物理、化学和生物联合修复技术；选择重点地区，开展工业污染场地修复与治理技术示范。此外，还需重视放射性污染土壤的防治，制定放射性污染土壤修复标准或基准，并研究可用于治理放射性污染土壤的修复技术。
（三）在管理理念上，应借鉴和强化国际上较普遍采用的基于风险的土壤环境管理模式。
1. 以人体健康、土壤生态及地下水作为保护目标，基于风险管理的方法制定不同的管理对策。
基于风险的污染土壤环境管理是目前国际上普遍采用的监管模式，这种管理手段具有成本效益合理等诸多优点，在很大程度上适合于中国作为发展中国家的实际情况。未来5～10年间，应在基于风险的管理框架下，制定场地风险评价和风险管理的技术导则或指南文件；提出用于污染场地风险评价的土壤基准和标准；研究风险评价模型、评价准则和风险管理技术；研究中国典型城镇及农村区域污染物质污染水平、生态效应、健康危害和环境控制指标体系等；根据风险评价的结果，按照风险管理的技术导则或指南文件，提出有效的控制技术以降低或消除该风险，保护人群健康和生态系统的安全。应将最具风险和急待开发的污染场地作为优先修复污染场地，对于低暴露、低风险的污染场地应采用制度控制等手段进行管理，从而实现低成本、高效率的污染场地管理目标。 2. 重视利益相关方的参与
土壤环境监管工作中应充分咨询各利益相关方的意见，建立相关部门之间的合作、各级政府之间的合作、公共部门和私营部门之间的合作以及受影响公民和其他人之间的合作。
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（四）从环境监管的手段和措施来说，应改革与创新土壤环境监管体制，强化土壤环境的监管与治理手段；在未来5～10年间应推动土壤环境标准体系建设，鼓励以省市为单位，制定区域性土壤环境质量标准和污染土壤修复标准。
1. 探索建立适合中国国情的土壤环境监管制度
国家和地方要按照环境保护部统一部署，将土壤环境监督管理列入环境保护重要内容，鼓励地方因地制宜，积极探索制定切实可行的土壤污染防治地方性法规和政策措施。在借鉴国外先进经验的基础上，构建中国土壤环境监管制度体系，包括土壤环境质量监测和评价制度、土壤污染责任追究制度、土壤污染防治基金制度、污染土壤管制制度、土壤污染治理和修复制度、土壤污染事故应急制度等。 国家和地方要将土壤环境质量监测纳入常规环境监测体系，制定土壤环境监测方案并组织落实。逐步建立和完善国家、省、县三级土壤环境监测网络，探索建立土壤环境质量状况定期公布制度。加强土壤环境保护队伍建设，制定土壤污染事故应急处理处置预案。针对土壤环境监测管理尚未纳入到现有环境监测常规监测任务中，其监测机构、能力、制度均未形成及规范化的现状，应依托现有省、市、县各级环境监测站点，进一步增加、设置与土壤环境监测相适应的专门机构，开拓土壤环境监测领域，配备相应的监测能力，形成土壤环境监测网络体系。
以土壤环境风险评价、安全评价和环境监测信息为依据，应建立起应对各种污染（包括累积性污染、突发性事故或其它原因造成的污染）的预警与应对机制及措施。同时，研究建立与预警、应急要求相适应的技术支撑体系，为预警、应急的有效实施提供保障。土壤环境安全预警系统主要包括：重点污染源排污状况实时监控信息系统、突发事件预警系统、重点区域土壤环境监测与安全评价预警系统，应建立各类预警的指标体系。
加强土壤环境保护宣传教育队伍、机构装备和条件建设；制订土壤环境宣传教育的规划、条例和各项规章制度；组织出版土壤环境保护的宣传与教育读本；建立土壤环境宣传资料档案库和信息络网共享平台；培育土壤环境保护科研、监测及管理服务专业人才队伍。 2. 建立污染场地产权交易的登记制度
建立污染场地产权交易的登记制度，该制度适用于土地交易及土地利用类型的变更。土地卖方需确认当前土地所有者的权限、可能造成污染的活动、污染现状、土地所有者对污染现状或无污染的声明，以及对土地污染应承担责任和义务的声明。买方需确认土地污染状况以及因土地污染可能转移至买方的责任和义务，并发布产权交易之前的免责声明。
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