国土壤环境背景值调查、“菜篮子”2种植基地土壤环境质量、主要污灌区污染状况调查、全国土壤污染状况调查等一系列基础调查工作；制定并发布实施了《土壤环境质量标准》、《土壤环境监测技术规范》等一系列标准和技术规范；不断强化污染源监管，严格控制点源污染；在区域土壤环境质量评价、土壤污染风险管理等方面进行了积极探索；组织污染土壤修复与综合治理试点示范，并积极开展了国际交流与合作。 2. 中国主要的土壤环境问题
中国土壤的成土母质大致可分为基岩风化物和松散沉积物两大系列。其中，基岩风化物包括浅色结晶岩风化物、暗色结晶岩风化物、碎屑沉积岩及相应的变质岩风化物和石灰质沉积岩及相应的变质岩风化物等4个类型；松散沉积物包括洪积物、红色粘土、冲积物、湖积物、滨海沉积物、珊瑚礁堆积物、黄土、风沙、冰碛物9个类型。中国土壤类型众多，世界上的主要土类在中国几乎均有分布。根据土壤发生分类方法，中国土壤类型共有12个土纲，61个土类，235个亚类。 中国主要的土壤环境问题是土壤退化，土壤退化指由于人类不合理开发利用造成的土地生产力衰减。近几十年来，随着人口的大量增长和经济的迅速发展，中国土壤退化状况愈趋严重，主要土壤退化类型包括土壤侵蚀（水土流失）、土地沙漠化、土壤盐碱化、土壤贫瘠化及土壤污染等。
（1）土壤侵蚀（水土流失）
中国是世界上水土流失较为严重的国家之一，水土流失严重的区域主要包括黄土高原、长江中上游、北方石山区（如太行山区）、华南红壤丘陵山区、东北黑土区和川滇藏接壤的横断山区等。据2009年中国环境状况公报，中国现有水土流失面积356.92万平方公里，占国土总面积的37.2%。其中水力侵蚀面积161.22万平方公里，占国土总面积的16.8%；风力侵蚀195.70万平方公里，占国土总面积的20.4%3。土壤侵蚀会造成土壤肥力的下降和生态环境的恶化。中国水土流失的成因包括地质、水文等自然因素，以及毁林开荒、森林过伐、草场过牧、开矿、修路等大型基本建设等人为因素。
（2）土地荒漠化
土地荒漠化是自然与人为因素相互作用的结果。中国是世界上荒漠及荒漠化土地分布较广的国家，目前，全国荒漠化土地面积高达263.62万平方公里4，中国土地荒漠化严重的地区主要分布在北部和西北部，特别是农牧交错地带。这些
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中国农业部1988年提出建设“菜篮子工程”，以缓解副食品供应偏紧的矛盾，http://www.gov.cn/jrzg/2010-03/28/content_1566658.htm 3
http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb 4
http://www.moa.gov.cn/fwllm/jrsn/200906/t20090616_1292117.htm
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地区一般存在过度开垦、过度放牧或砍伐等现象，导致生态平衡的破坏。严重的荒漠化可使土地生产力全部丧失，导致生态环境趋于恶化，并对中国的农业生产造成严重影响。人类生产活动是导致荒漠化的主要成因之一，目前，中国部分地区的土地荒漠化已得到有效遏制或改善，“破坏大于治理”的状况转变为“治理与破坏相持”，重点治理区生态状况明显改善，绝大部分省区治理面积大于破坏面积，全国沙化土地由上世纪末每年扩展3436平方公里转为每年减少1283平方公里5。
（3）土壤盐碱化
土壤盐碱化是指盐分在土壤表层积聚的过程，土壤盐碱化主要发生在干旱、半干旱、半湿润气候区及受海水侵灌的海滨低地区域。中国盐碱化土壤面积约3690万公顷，其中受盐碱化影响的耕地主要分布在黄淮海平原、东北平原西部、黄河河套地区、西北内陆地区及东部沿海等地区，总面积达624万公顷，约占全国土地总面积的7％6。中国的盐碱耕地中，多数属轻度盐碱化，对农业生产影响不大；少数为中强度盐碱化，对农业生产影响较大。
（4）土壤贫瘠化
土壤贫瘠化是侵蚀土壤退化最基本的特点之一，由于养分元素含量在土壤剖面中有自上而下递减的特征，随着土壤退化程度加大，土壤中有机质、全氮、全磷含量均相应减少，特别是发育在花岗岩母质的红壤，有机质和养分含量下降更加明显。在过去几十年中，中国为增强土壤肥力做出了巨大努力，粮食产量的增加伴随着土壤中营养物消耗量的加大，这些营养元素会随粮食收获带出土壤。中国耕地的有机质含量一般较低，由于过度垦殖，土壤因有机质匮乏而导致养分状况失衡，土壤养分长期的低投入、高支出造成全国范围土壤肥力的下降。土壤贫瘠化现象在全国各地都有报道。据2000年～2007年中国环境状况公报，中国约50％以上的耕地微量元素缺乏，耕地缺磷面积达51%，缺钾面积达60%，中国耕地有机质平均含量为1.8%，棕壤、褐土等土壤类型比欧洲同类土壤有机质含量低2倍以上7。
（5）土壤污染
目前，中国土壤污染的总体形势不容乐观，部分地区土壤污染严重，在重污染企业或工业密集区、工矿开采区及周边地区、城市和城郊地区出现了土壤重污染区和高风险区；土壤污染类型多样，呈现出新老污染物并存、无机有机复合污染的局面；土壤污染途径多，原因复杂，控制难度大；土壤环境监督管理体系不
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http://www.cctv.com/news/china/20050614/100231.shtml 6
张学雷，龚子同，“人为诱导下中国的土壤退化问题”，生态环境，2003年第三期。 7
http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb
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健全，土壤污染防治投入严重不足，全社会土壤污染防治的意识不强；由土壤污染引发的农产品质量安全问题和群体性事件逐年增多，成为影响群众身体健康和社会稳定的重要因素8。
目前中国农村生活污染治理基础薄弱，面源污染日益加重，农村工矿污染凸显，城市污染向农村转移有加速趋势。据1997年中国环境状况公报，中国耕地污染较重,有1000万公顷耕地受到不同程度的污染。据2000年中国环境状况公报，2000年对30万公顷基本农田保护区土壤有害重金属抽样监测，结果发现，其中3.6万公顷土壤重金属超标，超标率达12.1％9。中国工业场地污染较重，危险废物的不合理处置将造成场地土壤和地下水污染。在中国重污染企业或工业密集区、工矿开采区及周边地区、城市和城郊地区出现了土壤重污染区和高风险区10。此外，因生产、交通事故和自然灾害等突发事件导致危险品泄露而造成的场地污染也不容忽视。本专题政策研究将重点针对土壤污染问题。
（二）中国土壤污染特点及成因
在各类环境要素中，土壤是污染物的最终受体，大量水、气污染陆续转化为土壤污染，损害经济社会可持续发展的基础。然而，由于土壤污染具有隐蔽性、滞后性等特征，其对人类的危害将是灾难性的，对社会经济可持续发展、人体健康和国家生态安全构成严重威胁。土壤污染的危害主要表现在：加剧土地资源短缺；导致农作物减产和农产品污染，威胁食品安全，直接或间接危害人体健康；导致其他环境问题。 1. 土壤环境问题日益突出
党中央、国务院高度重视农村环境保护工作，经过多年的努力，农村环境污染防治和生态保护取得了积极进展。但是，目前中国农村环境形势十分严峻，点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，各种新旧污染相互交织，工业及城市污染向农村转移，危害群众健康，制约经济发展，影响社会稳定，已成为中国农村经济社会可持续发展的制约因素11。大部分垃圾未经处理，直接堆放在田头、路旁，甚至抛掷到沟渠、水塘；绝大部分生活污水未经处理直接渗入地下或直排沟渠、水塘；乡镇工业布局不当，工业污染突出；化肥、农药使用不合理造成的局部地区面源污染突出；综合利用措施滞后，畜禽养殖污染日益凸显12。 近年来，随着中国经济社会的发展、城镇化进程的快速发展和国家产业布局的调整及“退二进三”政策的实施，大量位于城市中心区和城郊地区的工业企业
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环境保护部《关于加强土壤污染防治工作的意见》，环发[2008]48号。 9
http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb 10
环境保护部《关于加强土壤污染防治工作的意见》，环发[2008]48号。 11
国家环境保护总局《关于加强农村环境保护工作的意见》，环发[2007]77号。 12
http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb
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搬迁或遗弃遗留的工业、企业污染场地被再开发为人居环境。自20世纪九十年代以来，中国大中城市出现了大规模工业企业搬迁的现象。这些工业企业搬迁、停产、倒闭所遗弃的污染场地大多位于城市的中心，由于原企业设备陈旧、工业“三废”排放以及生产过程中“跑、冒、滴、漏”等原因，大量的有毒有害物质进入了土壤和地下水，企业原址土壤和地下水成为高污染区和高风险区。企业搬迁后，由于遗留污染物或土壤污染造成一些环境污染事故13。 2. 土壤污染成因复杂
近三十年来，随着中国工业化、城市化和农业集约化快速发展，中国土壤环境面临巨大压力。主要污染源包括：工业“三废”（废水、废气、废渣）；城镇居民生活废弃物（生活污水、城镇垃圾）；农用化学物质（农药、兽药、化肥、生长素、调节剂、添加剂）；畜禽养殖废弃物。土壤污染类型多样，呈现出新老污染物并存、无机有机复合污染的局面。土壤污染途径多，成因复杂，控制难度大。在工业化发展较早的经济发达地区，不同程度地出现了局部或区域性土壤环境质量下降的现象。在重污染企业、工业密集区、工矿开采区及周边地区、城市和城郊地区出现了土壤重污染区和高风险区14。
在中国，造成场地污染的主要活动包括重化工业、石油开采、采矿和金属冶炼、化学品生产与使用、工业废物堆存和处理处置等。工业企业及周边环境土壤污染的来源与途径主要体现在以下几个方面：生产原料和中间产品贮存、使用不当；生产过程中环境污染物质的流失；大气污染物的排放随颗粒物沉降于地表；地下管道的泄漏；工业固体废物的不合理堆存。企业的搬迁虽然结束了对环境的继续污染，但对土壤和地下水造成的污染会长期存在。总体上，工业“三废”排放是导致区域土壤污染的直接原因。大量污染物排放最终直接或间接地进入土壤，通过不同途径的扩散造成土壤污染的发生。 3. 土壤污染危害巨大
土壤受到污染后，其原有特性将遭到破坏，农作物的质量也会随之下降，并且表层受污染土易在风力和水力的作用下进入大气和水体中，导致大气污染、地表水污染和地下水污染等生态环境问题。
农产品质量安全是食品安全的首要条件和重要基础。近年来，中国“菜篮子”产品的质量卫生安全问题比较突出，由于种植和养殖过程中农业投入品的不合理使用，产地环境污染致使一些“菜篮子”产品的药物残留及有害物质超标15。当前，中国由土壤污染引发的农产品安全和人体健康事件时有发生，成为影响农业
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国家环境保护总局《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》，环办[2004]47号。 14
环境保护部《关于加强土壤污染防治工作的意见》，环发[2008]48号。 15
国务院关于加强新阶段“菜篮子”工作的通知，国发[2002]15号。
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生产、群众健康和社会稳定的重要因素16。据估算，全国每年因重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元17。
城市与工业场地污染土壤将对人体健康和生态环境构成严重威胁，如石油化工工业场地土壤中的石油烃类污染物对农作物的产量和品质均有很大影响；土壤石油污染还会引起其它环境要素的改变，石油烃还可以通过呼吸、皮肤接触、饮食摄入等方式进入人或动物体内，引起致癌、致突变和致畸作用。固体废弃物露天堆存时，经长期雨水冲淋后污染物可能随雨水溶渗、流失、渗入地表，从而污染地下水，也污染了江河、湖泊，进而危害农田、水产和人体健康。
工业企业搬迁、停产、倒闭所遗留的污染场地大多位于城市的中心，搬迁后留下的工业用地，多被用于商用或民用房地产开发。虽然企业已搬迁或关停，但这些企业对原址的环境污染并未完全消除，企业原址土壤和地下水中积淀的污染物质在短期内难以自然降解，如不及时对企业原址进行治理修复，污染物将会通过地下水、空气等途径进入人体，势必威胁人体健康，危及环境安全，影响社会稳定。场地或周边地区的居民有权利了解他们的健康是否会受到以往或现在工业活动的影响。
土壤污染是威胁居民健康、危害生态环境和地下水安全、危及食品安全的重要因素，并将严重影响中国社会经济可持续发展和全面小康社会目标的实现。如何保持安全健康的农产品生产环境，不仅仅是保护农业生产资源、生产安全的农产品、增强农产品竞争力、实现农业可持续发展的需要，更是保障人民群众身体健康、构建和谐社会、促进民生的必然要求。
（三）土壤环境保护和污染控制领域的发展趋势
未来的5～10年，是实现2020年全面小康社会建设目标的关键时期。目前中国的土壤环境已面临严峻形势，预计未来5～10年间，中国人口将继续增多，工业化、城市化和农业集约化仍将快速发展，社会经济发展与土壤保护之间的矛盾仍将突出。未来5～10年中国土壤环境保护面临的形势不容乐观。
随着农业发展进入新阶段，人民生活水平不断提高，对外开放不断扩大，“菜篮子”工作面临新情况和新任务，要求突出抓好农产品质量安全，确保人民群众身体健康。如何保持安全健康的农产品生产环境，增强农产品竞争力，实现农业可持续发展，保障人民群众身体健康也是构建和谐社会、促进民生的必然要求。 随着产业结构调整的逐步推进，将有大批石化、冶金、电镀印染、农药制药等企业进行搬迁、关闭或停产，这些企业搬迁或关闭后遗留的场地将成为城市土
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http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/200910/t20091023_180126.htm 17
http://news.xinhuanet.com/environment/2006-07/19/content_4852888.htm
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