地再开发的重要来源。随着城镇化发展和建设，大量搬迁或遗弃遗留的工业、企业污染场地可能被再开发为住宅用地，如何保障城乡居民安全的生存环境是亟需解决的问题。此外，中国历史遗留的工业废渣和生活垃圾数量巨大。部分工业废渣或生活垃圾位于流域上游，水源补给区域等环境敏感区，对场地土壤、水体及人体健康具有潜在的风险。应加强对现有污染企业的调查以及相关法律法规的完善，以防止土壤退化。
（四）土壤环境保护与污染控制工作中存在的问题
中国土壤环境保护与污染控制工作始于20世纪60年代后期，经过近40年的研究与发展，取得了显著的成效。然而，与大气污染和水环境污染控制工作相比，中国在土壤（场地）环境保护与污染控制工作中还存在一些问题。 1. 缺乏土壤环境保护与污染控制的专项法律法规
中国土壤环境保护与污染控制在立法形式存在分散立法、附属立法、立法层级较低等缺陷，在立法内容上存在重复立法较多、立法冲突、原则立法过多、可操作性差、基本法律制度没有建立等缺陷。现有的土壤环境保护与污染控制相关法律规定分散且不系统，缺乏针对性，可操作性不强，存在明显的滞后性，不能满足中国土壤环境保护工作的实际需要。
2. 土壤环境监管能力薄弱，缺乏完善的风险管理体系
目前中国土壤环境监管措施不完善，对土壤污染的历史和污染现状不明，土壤污染物（特别是有机污染物）的种类不清，对污染物的环境行为和危害的科学认识不够；土壤污染监测体系不完善，缺乏污染场地信息管理系统；土壤环境管理中缺少完整的风险评价和风险管理体系。目前全国只有9个省（区、市）开展了污染场地的监管工作，其他省（区、市）尚未开展相关工作。 3. 土壤环境标准体系不健全
现行《土壤环境质量标准》（GB 15618-1995）适用于农用地土壤环境保护管理，但规定的污染物项目数量较少，尤其缺少关键性有机污染物项目，不能满足区域及特定场地各类土壤污染识别的需要；只规定了全国统一值，未能完全体现区域性土壤背景与性质差异。
中国现行土壤环境标准体系中缺乏污染场地部分，缺乏系统、完善的有关污染场地调查评估标准、场地治理修复标准及技术规范等。现有标准远不能满足场地土土壤环境评价与管理的需要，尤其是不能满足当前急需的工业用地转换为居住、商业用地时开展场地调查、风险评估和污染修复工作的需要。
现行的土壤监测分析方法标准仅包括八种重金属和典型农药的监测方法；就
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标准样品而言，仅有重金属污染物标准样品，缺少各类有机污染物标准样品。目前的土壤环境监测分析方法标准和标准样品难以满足全面开展土壤环境监测工作的要求，更难以做到“测得出、测得准，说得清”。 4. 污染土壤修复技术支撑能力不强
中国的土壤污染治理技术尚不成熟，现有的土壤污染治理措施代价较高，净化周期长，而且效果不甚理想。当前污染土壤修复技术尚不成熟，大部分技术仍停留在实验室模拟研究阶段，缺乏具体的工程实践经验。现有的各种修复技术存在许多难以解决的问题，缺乏针对不同类型污染土壤的经济技术可行的成熟修复技术。目前中国还未建立修复技术的筛选体系，现有的技术支撑条件难以满足污染场地修复工作的需求。
5、污染土壤修复治理资金缺乏有效保障
污染土壤的修复治理需要全面考虑受污染土壤及地下水的治理，资金需求巨大。当前中国污染土壤调查评估与治理修复工作的资金一般来自政府相关部门和土地开发商，资金来源有限且没有保障，修复治理工作难以开展，资金问题成为很多污染地块再开发的主要障碍。
三、土壤环境保护与污染控制的国际经验和启示
（一）土壤环境保护的政策制定
1. 重视土壤环境保护措施
在上世纪70年代之前，欧美等发达国家很少关注土壤污染问题。随着各种污染事件的发生，土壤污染问题开始受到关注。二十世纪典型的土壤污染事件见专栏118。污染土壤修复治理资金需求巨大，如荷兰2000年～2009年土壤污染修复成本为3.35亿欧元/年，其中政府投入为1.6亿欧元/年。根据欧美等发达国家经验，土壤保护成本:土地可持续管理成本:场地修复成本以1 : 10 : 100的关系增长，重视土壤保护政策是成本最低的土壤保护措施。因此，发达国家在土壤环境保护及污染控制中建立了较完善的法律法规与标准体系，以加强土壤污染预防，针对土壤环境的管理从预防起步，也包括对已污染场地的监管和修复。
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http://www.people.com.cn/GB/huanbao/259/6899/
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专栏1 二十世纪典型的土壤环境污染事件 日本富山痛痛病事件：20世纪初期开始，日本富山地区的水稻普遍生长不良。1931年当地居民又出现了一种怪病，患者病症表现为腰、手、脚等关节疼痛，到了患病后期，患者骨骼软化、萎缩，四肢弯曲，脊柱变形，骨质松脆，就连咳嗽都能引起骨折，这种病被称为“痛痛病”。1946～1960年，日本医学界从事综合临床、病理、流行病学、动物实验和分析化学的人员经过长期研究后发现，“痛痛病”是由于神通川上游的神冈矿山废水引起的镉（Cd）中毒。 美国腊夫运河事件：美国加里福尼亚州腊夫运河在20世纪40年代已干涸而被废弃。1942年，美国一家电化学公司购买了这条废弃运河当作垃圾仓库，在11年的时间内向河道倾倒的各种废弃物达800万吨。此后，在这片土地上盖起了大量的住宅和一所学校。自1977年开始，这里的居民不断发生各种怪病，孕妇流产、儿童夭折、婴儿畸形、癫痫、直肠出血等病症频频发生。1987年，这里的地面开始渗出一种黑色液体，经检验，其中含有氯仿、三氯酚、二溴甲烷等多种有毒物质，对人体健康会产生极大的危害。 2. 跨部门合作对于制定有效的土壤保护政策至关重要
无论在制度上还是法律上，土壤政策的制定都是很复杂的问题，它与许多法规（如建筑施工、农业、空间规划、水和废弃物管理）以及许多不同的部门相关。利益相关方支持（即最相关部门的参与）是制定有效的土壤环境政策的重要因素。设立跨部门的“工作组”以确定土壤保护目标并制定法律和规定，是发达国家土壤环境保护与污染防治的一个有效措施（专栏2）。
专栏2 跨部门合作对于制定有效的土壤环境管理政策至关重要 土壤环境管理涉及众多部门、行业、领域，需要加强部门合作与协调机制，针对土壤环境监管各方面工作构建明晰的体制结构，对于加强政策的可操作性至关重要。设立跨部门的“工作组”以制定土壤保护法律和规定是一个有效的措施，相关部门包括环保部门、土地管理部门、建设主管部门、农业部门、水行政主管部门和质量监督部门等。 20世纪80年代，荷兰在制定土壤保护政策时未能集合足够的部门支持，导致了空间规划、建筑项目开发和基础设施施工等方面的停滞。在意识到这一情况后，荷兰集合了以下三个部门重新制定了土壤政策：住房、空间规划与环境部（领导地位），交通、公共工程（即基础设施）和水管理部，农业、自然和食品安全部。 3. 信息公开是土壤保护政策制定的一个重要组成部分
许多发达国家建立了污染土壤的信息数据库可供公众查询，如美国的超级基金信息系统收录的场地数量有10，000多个，公众可以通过场地名称、场地编号、场地所在的街道地址、城市、县、州、地区、邮政区等多种检索方式在线获取场地的基本信息。加拿大秘书处财产委员会建立的联邦污染场地名录从2002年7月开始对公众开放，至今收录的污染场地数量已超过4，400个，公众可以通过
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输入场地名称、场地所在的省份或地区、人口普查大都市区、联邦选举区、场地污染物、联邦污染场地行动计划日程安排、场地管理计划等多种检索方式来获取场地信息，包括场地的位置、污染程度、污染介质、污染物性质、当前在识别和阐明污染问题上取得的进展、已处理的液体和固体介质的数量等，这些信息可以以表格和图片两种方式输出。
（二）土壤环境监管
1. 采用基于风险土壤环境监管模式
目前发达国家在对土壤进行监管时，一般都采用基于环境风险评估和风险管理的模式（专栏3）。按照基于风险的方法进行土壤质量监管，将人类健康和土壤生态以及地下水（如可能）作为保护目标。
专栏3 采用基于风险的土壤环境监管模式 根据发达国家经验，污染土壤的修复治理资金需求巨大。如加拿大共有30,000多处污染场地，美国有294,000～400,000处，美国超级基金法与加拿大联邦污染场地行动计划均规定，要优先解决最高风险的污染场地。发达国家一般根据土壤污染对人体健康和环境风险大小，采取基于风险的管理模式，首先降低人体健康风险，其次降低生态风险以及地下水污染风险，以降低成本，清理尽可能多的污染场地，并促进当地的经济和社会发展。 基于风险管理的方法可制定不同的土壤管理对策，如对轻微污染区可实施可持续管理政策，针对污染场地可实施修复政策。根据当前及今后土地利用情况（如住宅用地、商业用地、工业用地、农业用地或娱乐设施用地）进行风险评估，并制定相应对策，将风险控制在可接受的范围之内，同时将土壤及地下水污染程度维持在较低水平。 2. 注重利益相关方的参与
利益相关方支持（即最相关部门的参与）是进行土壤环境监管的重要因素，美国污染场地管理流程的一个主要原则就是社区的全程参与。污染土壤的“谁污染谁治理”原则有时很难实施，污染土壤的利益相关者共同参与是一个有效的解决措施。以污染土地的监管为例，各直接利益相关者（当地政府、社区居民、企业和开发商）的关系见图2。 3. 注重地方政府对土壤的监管
加拿大的经验表明，在地方一级管理土壤是最有效的方法，可实现资金的最有效利用。同时，能考虑土壤的多样性和区域条件的多样性，使土壤环境管理成本更加优化。
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原企业 责任与补偿 责任 归属 污染 开发商 利润 责任 归属 政府 问题解决 治 理 地方发展 开发 污染 土地 参与治理 当地居民 健康、就业机会等 搬迁 补偿 责任与补偿 图2 污染土地开发各直接利益相关者的关系图
4. 制定有效的土壤环境监管财政激励措施
财政激励是促进土壤环境保护与污染控制的一个决定性因素，也是各级政府实施土壤保护战略的关键要素。多渠道的资金筹措方式是促进土壤治理和再开发利用的一个决定性因素，有效的财政手段包括环境税收、清理补贴、专项拨款、贷款、担保和市场许可等。发达国家经验表明，除非有可用资金，且责任人对他们的行为负责，否则无法充分解决土壤污染带来的挑战。美国超级基金的资金机制见专栏4。
专栏4 超级基金的资金机制 超级基金的资金来源主要有：自1980年起对石油和42种化工原料征收的原料税；自1986年起对公司收入征收的环境税；一般的财政拨款；对与危险废物处置相关的环境损害负有责任的公司及个人追回的费用；其他如基金利息以及对不愿承担相关环境责任的公司及个人的罚款。 在1980年设立之初，超级基金的资金主要来源于向石油和化工原料征收的专门税，还有一部分是联邦财政拨款。1986年《超级基金修正及再授权法》中除了将上述石油化工行业的专门税税率调高，还创立了一项新的对年收入在200万美元以上公司所征收的环境税，还有一部分是联邦财政拨款。1990年《综合预算协调法案》将超级基金税收和财政拨款的期限延长至1995年，其税收幅度和从一般财政中拨款的数额均不变。1995年以后，由于没有新的授权，超级基金中新的资金来源基本上仅有向潜在责任方追回的费用、基金利息及罚款所得。 12