办法》和《商业银行信息披露暂行办法》规定了银行的信息披露义务和交易记录 的保密义务。但是存在着明显的缺陷，比如对信息披露的方式、变更信息披露、 适时信息披露、未按规定披露信息应承担的法律责任缺乏相应的规定，对消费者 个人资料的范围、消费者资产秘密被侵犯的救济手段以及银行违反保密义务应承 担何种法律责任等也均没有做出规定。
目前，我国对银行业格式合同及条款进行规制的立法依据主要有《合同法》中国政法大学硕士学位论文我国银行服务中消费者保护法律制度完善研究 第39条24、40条25、41条26，《消费者权益保护法》第24条27及中国人民银行发布 的《银行卡业务管理办法》。《合同法》和《消费者权益保护法》都是基本性法律， 对银行格式合同的特殊性不具有针对性，《合同法》第39条中的“公平原则”和 “合理处理方式”只是一般条款性的规定，内容过于简单，在司法实践中难以把握; 《银行卡业务管理办法》仅是针对银行卡制定的政府规章，对银行消费者权益保 护力度不强.。
第二节银行业监督管理委员会保护银行业消费者职责上的缺失
2003年通过的《银行业监督管理法》第一条针对消费者保护作了原则性规定: 为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保 护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。该法第三章 对银行业监督管理委员会的职责作了具体的规定，但没有一条涉及对银行服务业 消费者的保护问题。银监会监管工作目的是:“通过审慎有效的监管，保护广大存 款人和消费者的利益;通过审慎有效的监管，增进市场信心;通过宜传教育工作 和相关信息披露，增进公众对现代金融的了解;努力减少金融犯罪。”’日可以看出， 银监会的主要职责是防范银行业风险、维护银行业的利益。
2003年6月26日银监会和国家发展与改革委员会联合出台了《商业银行服务 价格暂行办法》，该办法对银行服务价格的确定程序、收费标准等问题作了详细规 定。但也有明显的不足之处，以具体条文为例，《商业银行服务价格暂行办法》第 五条规定:“商业银行制定服务价格、.提供银行服务应当遵守国家有关价格法律、 法规及规章的规定，应当遵循合理、公开、诚信和公正相符的原则，应以银行客 户为中心，增加服务品种，改善服务质量，提升服务水平，禁止利用服务价格进 行不正当竞争。”该条文只笼统规定商业银行在制定服务价格、提供银行服务应以 客户为中心，并不能为消费者提供任何实质性的保护，也没有对商业银行的定价 行为进行任何实质意义上的限制。第九条规定:“实行市场调节价的服务价格，由 商业银行总行、外国银行分行自行制定和调整，其他商业银行分支机构不得自行 制定和调整价格。商业银行制定和调整价格时应充分考虑个人和企事业的承受能 2.采用格式条款订亿合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，并采取
合理的方式提请对方注意免除或者限制其责任的条款，按照对方的要求，对该条款r以说明. 25格式条款具有本法第52条和第53条规定情形的，或者提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排
除对方主要权利的，该条款无效。 肠对格式条款的理解发生争议的，应当按通常理解予以解释.对格式条款有两种以_L解释的，应当作出不利
于提供格式条款一方的解释。格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款。 2，经营者不得以格式合同、通知、声明、店堂告示等方式作出对消费者不公平、不合理的规定，或者减轻、
免除其损害消费者合法权益应当承担的民事责任.格式合同、通知、声明、店堂告示等含有前款所列内容的， 其内容无效。
28httP:l/www.eb代gov.e政hines刁into/yj吻/index.jsp，浏览时间:2008年l门2，日。第三章我国银行服务业消费者权益保障制度的不足 力。”该条目的是为了限制商业银行的定价行为，却没有具体规定如何保护银行消 费者的权益，只谈及“商业银行制定和调整价格时应充分考虑个人和企事业的承 受能力”。如何充分考虑，如何运作都由商业银行掌握，对银行消费者的权益保护 亦无从谈起。
第三节银行业协会没有承担保护银行业消费者的责任
我国银行业自律组织的建设，一直是我国金融组织体系发展中的一个薄弱环
节。当前，我国银行业的发展、改革和开放处于关键时期，银行业面临新的挑战， 银行业协会作为银行业的行业自律组织，是外部监管的有益补充。29近几年来，我 国许多地方都成立了行业协会或同业公会等名称各异的银行业自律组织。 中国银行业协会1996年开始筹建，2000年正式挂牌。《中国银行业协会章程》 第三条规定了协会自律、协调、维权、服务的职能，其中有三项与消费者相关， 但没有涉及对消费者权益保护的具体规范。中国银行业协会在协助银行监管部门 制定政策、完善法规、配合开展相关调查研究、协调会员银行之间的关系、维护 行业权益等方面发挥了重要作用。但由于制度、体制、监管等方面的原因，银行 业协会在对消费者权益保护问题上的作为非常有限。无论是银行业协会的章程还 是协会文件都侧重于为银行业提供服务，维护银行业合法权益，维护银行业市场 秩序，没有树立双向服务和双向维权的意识，缺乏对消费者权益的保护机制以及 消费者投诉解决机制。银行业协会成为银行业的同盟，在银行与消费者发生争端 时无法发挥其应有的作用。这使得银行业消费者在与银行产生纠纷时往往只能通 过司法程序得到解决，这激化了消费者与银行之间的对抗， 第四节银行内控制度及投诉应对机制的缺乏
我国对银行内控制度的规定，较为零乱，缺乏系统性、全面性、完整性和科
学性，缺乏对消费者的保护意识。中国人民银行于1997年发布的《加强金融机构 内部控制的指导原则》的规定侧重于计算机系统的技术风险控制。《网上银行业务 管理暂行办法》对网上银行业务的内控制度作了较为具体的规定，如采用合适的 加密技术和措施确认用户身份和授权、信息披露和消费者教育、采取有效措施防 止计算机病毒侵袭等，但仅适用于银行通过因特网提供的金融服务，而且对于从 业人员的资格审查制度、会计职务分离制度、授权制度和多人负责制度及外部厂 商的责任等人事管理制度没有具体的规定。这对于消除道德风险是非常不利的。
2，银监会2005年2月211发布的《银行业协会工作指引》指出:银行业协会接受银监会及其派出机构的指异 和监督，以促进会员单位实现共同利益为宗旨。中国政法大学硕士学位论文我国银行服务中消费者保护法律制度完善研究
第四章国外有关银行服务业消费者权益保护制度
国外对银行服务业消费者权益的保护制度，主要有两种模式:一种是以美国
为代表的完善的法律制度模式。一种是以英国和澳大利亚为代表的自律机制模式。 这些国家都将消费者权益保护作为银行监管机构的监管目标之一，构建了符合银 行市场特点的消费者权益保护制度，较好地实现了市场、政府和消费者的良性互 动，银行业发展成为金融服务业中的一个重要支柱。中国的银行业及其监管是直
接从计划经济体制转向市场化经营和管理的，对消费者权益保护问题的重要性缺 乏足够的认识，现有的消费者保护制度还存在不足。总结发达国家在保护银行服 务业消费者权益方面的经验，对完善我国对银行服务业消费者权益保护制度有着 重要价值和积极意义。
第一节美国对银行业消费者权利的保障机制 一、通过法律制度来保障银行消费者权益
美国关于银行消费者权益保护方面的法规层面上的建设比较完善，制定了各
项法律和条例。1968年议会制定了《消费信贷保护法》 (ConsumerCreditProtectinn ActXCC队)，其主要部分是‘诚实信贷法》 (TruthinLendingAct)。《消费信贷保护 法》生效后经过了多次修改，在修改过程中增加了《公平信贷报告法》 (Faircredit R即 ortingAet)、《公平信贷结账法》 (FairCreditBillingAet)、《信贷机会均等法))(Equal CreditOPportUnityAet)、《消费者租赁法》 (ConsurnerLeasingAet)、((社区再投资法)) (CommunityReinvestmentAet)、《电子资金转移法》 (ElectronieFundsTransferAet)、 《公平信用和付款卡公开法》 (FairCreditandChargeCardDiselosureAet)、《房屋信 贷消费者保护法》 (HomeEquityLoanConsurnerprotectionAct)、《诚实储蓄法))(Truth insavingAct)等。由于上述大量的联邦法律的颁布，联邦法律己成为美国消费者保 护法律的实质部分，并已形成非常完备的体系。
在美国，保障银行业消费者权益的立法思想主要包括: (一)银行应平等对待不同状况的银行消费者
《信贷机会均等法》规定:当银行消费者申请贷款时，银行不得以各种原因
歧视，包括种族、肤色、宗教信仰、出生国别、性别、婚姻状况、年龄以及是否 接受社会救济30:当审查贷款申请时，银行必须遵守《信贷机会均等法》的实施条 邹浩著:《美国信用消费体系初探》，中国政法人学出版辛卜2006年版，第108页第四章国外有关银行服务业消费者权益保护制度 例即《B条例》，根据《B条例》确定的基本原则，为了审查申请人的信用价值， 银行可以利用它所得到的任何信息，但是不能利用这些信息对一些申请人采取歧 视性行为;当评估银行消费者的收入时，银行不可以拒绝将公共援助收入与其他 收入一同考虑，或因为银行消费者的性别或婚姻状况而将收入打折。3’ (二)银行应充分披落有关信息，保护消费者的知情权
《诚实信贷法》要求向消费者提供信贷的银行在提供信贷以前公开信贷的主 要条件，即借款的年利率、费用、贷款期限和账户限制，以便银行消费者做出合 理决定。并对信息披露的内容、时间和方式作了详细的规定，同时还对不按规定 披露信息的银行应承担的民事责任和刑事责任作了规定。《诚实储蓄法》规定，银 行须向消费者披露有关存款利率和其他影响存款权益的业务信息。《房屋信贷消费 者保护法》要求银行定期公开费用收取的时间、是否存在宽限付款期限、利率浮 动的可能性即变化产生的效果、贷款余额的计算方法等。并且，《诚实信贷法》对 信贷交易中的广告行为作了相应的规定，要求信贷广告必须真实以及公开相关的 信贷信息，不应该误导或不准确。银行也不应该虚假陈述存款合同。 (三)银行应保护银行消费者的隐私
《诚实储蓄法》规定:银行负有为存款消费者保密的法律责任，不能披露消 费者的存款数额、支取情况和各种与此有关的财务情况。《联邦银行秘密法》规定: 银行对消费者的有关存贷款等经济状况的记录与报告负有保守秘密的义务。《财务 隐私权法》规定了金融机构的数据信息中涉及客户隐私权保护的内容，明确规定 联邦机构获得银行客户资料和记录的途径、程序。《金融服务现代化法》设专章规
定了消费者隐私的保护，对银行在经营业务和监管中涉及的消费者个人信息的使 用、披露作了细致的规定。主要内容包括:金融机构有保护客户的非公开个人信
息32的义务，金融机构必须向新客户提供一份本公司对客户金融信息保护的政策说 明，每年向己有客户提供一份本公司对客户金融信息保护的政策说明;金融机构 向非关联第三方披露客户的任何非公开个人信息以前，必须以书面、电子或其他 形式明确告知消费者，如果消费者不同意有权要求金融机构不披露。 二、确立银行监管当局保护消费者的基本职责
在美国，对银行业消费者权益保护有关的事宜，由联邦贸易委员会及其他金
融监管机构33负责处理。实践中，美国银行监管机构主要通过以下程序实现其保护 ”张为华著:《美国消费者保护法》，中国法制出版社2000年版，第88一90页。
32非公开个人信息是指可确认是个人的以下财务信息:由消费者向银行提供的:由与消费者进行的任何交易
或向消费者提供的任何服务所导致的;银行从其他途径得到的。
33包括货币监理局、联邦储备局、联邦存款保险公司、储蓄监督署、州银行管理部门。中国政法大学硕士学位论文我国银行服务中消费者保护法律制度完善研究
银行业消费者权益的职责:如果消费者与银行发生争议，可以首先联络有关机构 的职员直接解决争议:如果消费者对解决办法不满，可以向相关机构投诉，以作 进一步调查、调解;如果银行监管机构发现银行有违反任何有关消费者权益保障 法规的的行为可以采取执法行动;如果银行监管机构认为银行违规情况不严重， 可要求银行采取必要的补救措施，包括由银行的负责人就违规情况做出口头或书 面承诺，或者由银行董事会通过决议确认这些承诺以及由监管机构和银行董事就 此签订协议等;如果违规情况较严重，监管机构可以采取正式的执法行动，包括 书面协议、勒令停止运作、暂停、禁止或免除银行办理某类业务。34 第二节英国对银行服务消费者权益保护的制度
一、法律确立银行监管机构对消费者权益保护的基本职责
英国2000年6月14日颁布T《金融服务与市场法令 }}(Finaneialservieesand
MarketsAct)，于2001年4月1日正式生效。该法令规定金融业管理局负责监管整 个金融服务行业。根据该法令，金融业管理局有四项目标:维护市场信心;加深 公众对金融体系的认识:保护消费者;打击金融犯罪。这是英国第一次以成文法 的形式规定金融监管的目标。金融业管理局的一项中心任务是保护消费者。该法 令指出:“银行服务业消费者在接受银行服务时面临的风险主要有四类:审慎风险 (即银行的倒闭风险)、恶意风险(即银行在提供服务或建议时欺诈、误述、故意 误售银行商品和服务或未披露有关信息等风险)、适宜性风险(即消费者购买了其 不理解或不适宜于其需求的银行商品和服务的风险)和履行风险(即投资无法产 生期望回报的风险)。”35金融业管理局的任务是确认与减少审慎风险、恶意风险和 某些方面的适宜性风险。
为实现保护消费者的目标，金融业管理局为消费者提供以下服务:设立单一 的金融申诉专员服务计划，专门处理消费者的投诉;设立金融服务赔偿计划，为 因银行无法履行其法律责任而蒙受经济损失的消费者提供赔偿;消费者教育，为 了实现加深公众对金融体系的认识这一目标，印制一系列金融产品费用比较及收 费的资料以便消费者易于评估和选择，提供名为“协助消费者”的一站式公众咨 询服务，发表消费者刊物等。
另外，英国还设立了两个执法机构分别为公平交易署和竞争委员会，负责保 障消费者及促进竞争事宜。
34参见李金洋:《英国、美国、澳大利亚以及香港特别行政区有关银行业消费者保护的法制实践及启示》，转
载于(银行法律与业务》第l卷，中信出版社2005年版，第1引页。
35郭洪俊，张听:《英国(20以〕年金融服务一，J市场法》评介—FSA的组织机构、监管目标、监管手段》，
httP://pkufli.net，浏览时间:2008年l月21!1.第四章国外有关银行服务业消费者权益保护制度
二、银行服务业消费者权益保护的自律机制
1992年3月，英国银行公会、房屋建筑协会和支付清算服务协会在广泛征求 政府部门、消费者组织、银行与房屋建筑协会申诉问题调查员及社会公众意见的 基础上公布了《银行业守则》，作为规范银行、房屋建筑协会的自律性规则。银行 业守则标准委员会负责监察银行和房屋建筑协会遵守该守则，负责为采纳该守则 的银行和房屋建筑协会进行登记，同时就该守则的解释向采纳机构提供指导。’“《银 行业守则》公布后经过多次修订，对银行业的自律监管和消费者权益保护起到了 不可替代的作用。其内容主要包括:1、银行的信息披露义务。银行应提供产品和 服务的具体信息并帮助消费者了解产品和服务的功能及具体操作，应告知消费者 使用产品和服务的其他方式(比如网上银行、电话银行等);2、银行的安全保障
义务。银行应确保工作人员按照规范程序办理业务，并应保证银行系统的安全;3、 差错及时纠正义务。银行如果发现差错应及时纠正，并告知消费者如何投诉以及 迅速处理消费者的投诉。
《银行业守则》虽然不是法律，但是基于以下原因，该守则实际上具有了法 律效力:“1、各主要银行和房屋建筑社团同意受守则的约束，银行与消费者签订 的合同将守则以明示或默示的条款列入;2、银行业申诉问题调查员主要以守则为 依据解决银行和消费者之间的争议;3、消费者愿意向银行业申诉问题调查员而不 是向法院提起对银行的申诉;4、银行业申诉问题调查员经议会法案授权，可以裁 定最高额达10万英镑的对消费者的损失赔偿金，而且责任银行承认这种裁定具有 约束力。”37实践也表明，在一般情况下，消费者与银行之间产生争议都是首先依 据守则而非法律解决，迄今为止，在英国也尚无法庭做出与守则相左的判例，消 费者之所以不向法庭起诉责任银行，是因为胜诉所获并不比守则所规定的赔偿金 多，而且在程序上也不如通过银行业申诉问题调查员向银行索赔便捷。 第三节澳大利亚对银行服务业消费者权益的保护制度 一、对消费者保护的金融监管机构的体制安排
在澳大利亚，审慎监管管理局是负责银行审慎监管的机构，其主要目标是保 障金融体系的安全和防范银行倒闭风险。证券及投资事务委员会承担消费者权益 保护的具体职责。其监管目标包括促进投资者和消费者对金融体系的信心，明智 地参与金融体系。为了实现该目标，证券及投资事务委员会的主要职责包括:禁 止银行采用误导或不准确的以及其他不公平的经营手段;制定标准确定银行对存 肠李金泽:《论我国银行业消费者保护与自律机制之完善》，载十《时代法学》2以只年第6期，第53页。
3，张德芬著:《小额电子资金划拨法研究》，郑州大学出版社2006年版，第173页.中国政法大学硕士学位论文我国银行服务中消费者保护法律制度完善研究
款消费者必须披露的信息;对银行的经营行为进行监管，确保其符合营运守则38; 监察银行的客户投诉制度，批准申诉专员等纠纷解决计划;成立消费者顾问委员 会，以代表消费者利益。