协助决策者在规划方案之前澄清并最终确定解决政策问题的目标。决策者在要求分析者提供技术支持之前，自己必须对政策目标有一定的初步构想，并尽可能清晰地向分析者阐明他欲达到的目标。从某个角度看，决策者规划其目标的过程也是其酝酿行动的过程。为了使其后的行动方案“弹无虚发”，更具合理性和有效性，分析者必须通过多种途径借助科学的分析技术并充分考虑现实因素来完成澄清及确定政策目标的任务，唯其如此才能确保随后的方案选择、结果预测、方案评估等各步骤具有现实意义。
二、澄清和确定政策目标的困难
目标确定在政策分析中占据着不可或缺的重要地位，但实际操作难度却十分大。这些困难源于目标所蕴含的价值因素、决策者的政治顾虑和目标的多重性及冲突等三方面。
1． 价值因素
特定的价值判断是确定政策目标的前提条件，这种内在的价值判断使认定政策目标的过程带有强烈的主观色彩。政策目标到底为何物，这取决于社会群体及社会成
员个人的价值观，具体来说取决于群体及个人在社会中的经济和政治地位、相关利益、伦理道德、传统与历史等因素，特别是政策制定者的价值观在政策目标确定中起着举足轻重的作用。
在“限制农民工进城”①这一事例中，某些地方政府在当前民工进城高峰期施行“腾笼换鸟”的政策，限制农民工就业，试图以此缓解城镇下岗工人再就业带来的压力。显而易见，此类政策带有一定的身份歧视的烙印。长期以来，城乡二元结构的分割状态潜移默化地影响着人们的思想，认为城乡有别、工农有异的人并非少数。一些城镇领导者的等级观念在利益冲突之时便显露无遗，在几种利益相较之下，“丢卒保车”是他们的第一选择。价值因素对政策目标的影响力由此可见一斑。
2． 政治因素
政治因素是造成政策目标确定困难的原因之一。政策目标是公共政治过程的产物，非个人拍板的结果。因此，决策者从政治的角度出发，常常故意把目标弄得模糊不清。与此同时，利益集团对决策所施加的影响也增加了目标确定的难度。经济学者盛洪认为“在相当长一段时间里，农民的问题并不是作为农民本身的问题，而是当它影响到另外一些利益集团，并且涉及全局时，才被重视”，“例如从1994年开始的棉花流通体制改革和从1998年开始的粮食流通体制改革，实质上是将棉花和粮食交易重新由政府及其企业垄断，并由政府规定粮棉的价格。推出这种政策的动机，是为了弥补国有粮食收购部门和供销社系统的亏损。在这背后，是这个国有部门利益集团”②。
3．目标的多重性及冲突
政策目标的多重性及冲突是导致目标确定困难的一个不可忽视的因素。现实的政策目标可能是一个多重的系统：在纵向上是多层次的；在横向上则是多方面的。在政策目标系统中，主要目标和次要目标、长期目标和短期目标、定性目标和定量目标错综复杂地交织在一起，这使得确定目标变得困难重重。例如在农村土地征用问题上，就牵涉到发给农民合理的土地 ①②
《人民日报》2003年3月4日第15版。
www.china-review.com /学者社区/盛洪 2002年10月21日。
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征用补偿金和解决被征地农民的就业等政策目标，但这仅仅是表层的短期目标。国家征用农民土地主要是为了从事非农建设，这势必带来土地级差收益的上升。因此该问题的深层的长期政策目标应该是实施相应措施，让农民也能分享到因级差地租上升而带来的收益。①
三、澄清和确定目标的途径与方法
1．价值分析
（1）价值判断构成确定政策目标的基本前提。拉斯韦尔认为，“政策科学的研究方法不仅强调基本问题和复杂模型，而且在相当大的程度上需要澄清政策中的价值目标。②价值分析在于确认某种目标或目的是否值得去争取，采取的手段能否被接受以及取得的结果是否“良好”。它要回答的问题是“因为什么？为了什么目的？为谁？承诺什么？风险值有多高？什么应优先考虑？”价值研究通过价值的确认与分析使隐含的价值问题逐步显现；它的前提假定是“价值观是人类行为或行动的一个主要决定因素”。
（2）价值观是由复杂的历史、地理、心理、文化和社会经济因素所决定的超理性或非理性的既成的东西，而不是合于理性的思考结果；生活环境、家庭、学校、生活小圈子、文化、职业范围、社会联系等是价值观形成的土壤。从价值分析的角度来讲，价值原表征是这些土壤所产生的基本信念，加上系统选择、资源分配优先顺序、目标、系统意向、领导和管理风格、以往的政策、广告宣传、观察到一定的领导偏差等。
（3）价值分析中主要涉及的是：政策及其目标的价值含义、价值的一致性，绝对价值和相对价值；对明确价值观的可行性的限制；价值组合、价值冲突以及价值观的加强和改变。
（4）为明晰目标而作价值分析，通过这一途径主要解决的是目标反映谁的价值观，目标受众的利益等问题。安德森认为，“决策者的价值观可能是决定做什么时最直接和最普遍运用的准则”③。因此，要着重考虑决策者及其他政策参与者的价值判断。因而价值分析首先要问：“谁的价值观在起作用；谁的偏好、利益得到了反映。”
（5）价值观是非理性的，威廉·邓恩提出了使价值明确的建议：“把它们做为理性伦理
④论证或讨论的一部分”。当前可以利用的最好方法如下：对上述提到的各种价值表征进行行
为研究；对作为规范性的价值系统即社会政治意识形态进行分析；决策分析（包括对不同价值的敏感性进行分析）；预测分析（资源分配是价值观的最突出的表征之一）；面谈；利用德尔菲法进行详细调查；辨别目标群体及个人价值观的基本含义及范围等。
2．政治分析
影响政策目标的政治因素包括决策者的政治立场和政治需要以及各种利益团体的政治诉求。政治家或决策者并非不食人间烟火的天使，面对关乎切身利益的各党派和各集团的鹬蚌之争，他们无法淡然处之。因此，必须弄清他们的政治立场、政治需要和政治观点，并查明这些因素对政策目标的最终确定起了什么作用。
此外，利益集团对政策目标的影响力也不容忽视。在西方社会中，许多决策者是利益集 ①②
参见《广东土改权威报告：农民能否分享级差地租》，《21世纪经济报道》2003年2期，13页。
[美] 卡尔·帕顿 大卫·沙维奇著.公共政策分析和规划的初步方法.北京：中国人民大学出版社，2002年24页. ③
参见[美] 詹姆斯·安德森著.公共决策. 北京：华夏出版社，1990： 91页. ④
参见[美] 威廉·邓恩著.公共政策分析导论. 北京：中国人民大学出版社，2002：138页.
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团的代言人，因此经利益集团相互妥协后确定的政策目标未必能实现社会福利的最大化或真正反映公共利益。例如，美国不肯遵守限制全球大气排放的《京都议定书》，很大部分是因为总统布什和副总统切尼在竞选时得到美国能源大亨的资助，故需维护他们的利益。
3．处理多重及冲突的目标
这是确定目标过程中一个不可避免的却又困难重重的环节。奎德认为，如果在政策目标这个问题上存在着争论，即人们不能在目标问题上达成一致或无法确定目标，那么就应努力寻找一个能取得共识的更高一级或更一般性的目标。可以采取两种另外的程序或途径（最优化途径和“满意”途径）来确定一个偏好的目标。
寻求最优化途径是一个由如下三步组成的分析程序：（1）在目标之间确立一个相对价值和交易的系统；（2）确定目标的偏好顺序和优化序列；（3）除最重要的目标外，在最低限度的目标达成共识的基础上，将其他目标转变为约束或限制。
第二种途径是所谓的“满意”途径。它是西蒙1964年提出的。如果不能调和目标之间的冲突的话，那么放弃寻找最佳解决方案的想法，转而确定各种目标的最低界限。若在这些目标上能达成共识，那就接着寻找一种至少能超过这些界限的解决方案。
4．目标最优化的方法及技术
多目标的最优化问题实质上是在各种目标和各种限制条件之间寻求一个合理的妥协。在一般决策分析以及公共决策分析中，人们提出种种方法及技术来解决多目标决策问题。早在1896年帕累托就提出这个问题，他把许多本质上不可比较的目标化成一个单一的目标；1951年库普查尔斯和库珀提出目标规划，不仅使一些目标最优，而且尽量与原目标值靠近；1963年托德从控制论的角度提出多目标问题；20世纪70年代以后人们又提出了许多新的方法。根据陈湛匀在《现代决策分析概论》一书中的讨论，目前常用的多目标决策分析的方法和技术及其应用如下：（1）化多为少法；（2）重排次序法；（3）分层列序法；（4）直接求非劣解法；（5）层次分析法。
为了实现所确立的既定的目标，可以采用多种多样的可供选择的方法、手段和措施，它们统称为备选方案。通过搜寻或设计可供选择的各种备选方案，是政策分析的基础。由于好与坏、优与劣都是在对比中发现的，所以需要搜寻出一定数量的可行方案进行对比选择；而政策方案的设计过程，则是一个不断创新的过程，很多人都这样认为：这一过程是政策分析最能大显身手之处。此外，为了保证备选方案的拟定、设计和选择，人们十分重视政策方案的科学预测；预测结果如何，取决于经验、资料与其他信息，以及预测的技术等等。
第四节 方案搜寻的方法
一、备选方案的必要性与来源
1．备选方案的必要性
备选方案是指作为决策者用来解决政策问题、达成政策目标的可供利用的手段、措施或办法。备选方案的形式可以是多种多样的，依据政策问题性质的不同，备选方案可以表现为政策、策略或各种行动过程。
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如果说问题界定是为了发现问题“是什么”，目标确立是为了确定“做什么”，那么，备选方案就是解决“怎么做”的问题。搜寻备选方案是着手实现政策目标的第一道重要程序，它有待再加工，从而形成政策方案的“高级阶段”，即最优方案才是可以执行的政策方案。而设计方案则必须紧紧围绕政策目标，以最大限度地实现政策目标为出发点。设计方案必须要有预见性和预测性，政策方案是为即将到来的事物而制定的，所以未来既是政策分析的对象又是分析的依据。从程序上讲，预测是决策的前提和基础，决策是根据预测的结果来设计方案的。
另外，备选方案的产生应遵循以下原则：（1）创新原则，这是产生备选方案的首要原则；（2）约束原则；（3）多样原则；（4）时间原则；（5）相互排斥原则。并且，在产生备选方案的过程中应当按照先散发后收敛的思维步骤，即先大胆地找寻，从不同方向上列举和设想出各种方案，数量越多越好，然后在此基础之上，对各种方案进行精心设计，严格论证和反复推敲，产生出满意的优选方案。
2．备选方案的来源
备选方案是如何形成，如何被发现，以及如何被设计出来的呢？或者简单地说，关于政策分析和决策的备选方案来自于何处？这是政策分析过程中首先必须弄清楚的问题。
关于备选方案的来源，魏墨和维宁认为有四个基本的来源：（1）现有的政策提案；（2）通用的解决方案；（3）调整过的通用解决方案；（4）非现成的解决方案。①
阿西也认为，备选方案可以通过四种途径获得：（1）保留现有的制度；（2）调整现有的制度；（3）使用已预先进行的方案设计；（4）进行全新的制度系统设计。②
邓恩在《公共政策分析导论》中则列举了备选方案的如下八个来源：（1）权威；（2）见识；（3）方法；（4）科学理论；（5）动机；（6）相似案例；（7）类比；（8）伦理体系。
备选方案的主要来源有：（1）由政策问题的性质以及政策目标所派生的；（2）与现状相符而又尚未实施过的方案；（3）解决相关问题的其他人的经验；（4）现有政策（它本身是一个应考虑的方案，也是许多新方案产生的基础）；（5）向专家请教；（6）根据权威的要求；（7）对相似或类似问题的推导和类比；（8）某些特殊案例的启示；（9）对相关案例的调查结果；（10）从政策参与者的价值观及信念、法律的规定和科技知识中进行推导等。
二、备选方案产生的步骤与方法
1．搜寻与发现
在备选方案产生的这个阶段中，应尽可能地在上述的来源中弄清备选方案的可能范围和种类，通过大胆的搜寻、调查与发现，尽量产生出广泛而实际的解决办法或方案。有各种查明潜在备选方案的方法，这些方法包括：专家调查法、文献评论法、无所作为的分析、快速的调查、实践经验的比较、类比的使用、被动的收集与分类、与理想的比较等等。
（1）头脑风暴法。头脑风暴法是一种产生创造性思想的方法，在政策分析的过程活动中具有相当广泛的应用，它是一种会议技术，依靠相关领域专家的知识、经验和分析判断能力以及向他们提供有关的行情材料，请他们对未来的变化态势做出判断、估计、集思广益， ①
David L. Weimer and Aidan R. Vining , Policy Analysis: Concepts and Practice .Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1989, p.200. ②
Thomas H. Athey, Systematic System Approach. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall,1982, pp.69-79.
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产生真知灼见，经常用于查明问题的解决办法。头脑风暴法的范围涉及从非正式的、快速的、为特定问题工作的职员会议到更正式的职员、专家和咨询者的会议。头脑风暴法的支持者们认为，恰当这种方法能够在相当短的时间里，产生出大量的关于问题解决办法的好主意。
头脑风暴法的基本原理是：①精通某一领域或行业的专家们，有可能综合运用他们的全部知识和经验，对未来有关事件作出合理的判断和分析；②多位专家、专业人士共同商讨、分析的结果要比个别人分析为好。
（2）文献评论法。“太阳底下没有什么是新鲜的”这一格言适用于政策分析。许多问题常被他人在另外的场合提出过，问题在于找出它们，因此，忽视文献评论将是一个错误。公共政策研究的文献（杂志和书籍）可能记载着解决相关政策问题的备选方案或案例分析，问题所在的实质领域（如住房、教育、环保等）的文献也可能记载其他地方解决相同或相似问题的尝试。总之，文献评论是获得政策备选方案的一个重要来源，而文献评论大量存在于图书馆中，当今，以计算机管理为基础的咨询管理系统正在被许多图书馆安装使用，这将使得今后查找有用的资料变得更加容易。
但是在研究文献评论中应该注意的是，即使有的文献研究是富有成果的，也是能及时获得的，但这些文献中所包含的资料有可能是过时的，不能适合新界定的问题，也许还包含着误导性的结论，因此，应该利用他们的文章去联想其他可供选择的方案、相关的问题和其他的资料来源。
（3）快速的调查。分析者应有一个交往的网络，与你的同事、同学、朋友或其他人士保持接触，通过交流、拜访或电话联系，征询交往网络中的人员的意见，尤其是注意其他政策分析者、专家和从事相关领域的政策执行或判定的官员的意见。在进行调查之前，必须首先确定如何使用调查类型。第一种类型的调查是横向调查；第二种类型是纵向调查。横向的调查要根据一个单一的总体或在同一时间内几个目标总体来收集资料。然后，这些总体的特征必须能够根据许多特征进行检查，同时，在这些总体或它们的次级组群之中，也可以进行比较。纵向调查需要收集在一段时间之内一个或几个次组群的资料，同时允许进行比较。而调查的方法包括邮件调查、电话调查和现场调查三种基本的调查方法，各有优缺点。这种快速调查的范围包括记录、分类和整理在各种会议上人们提出的解决相关问题的建议等。这种快速调查可能会产生大量的备选方案的建议，使你获得解决问题的一些思路。
（4）与理想的比较。我们先提出一个理想性方案，然后加上一些约束或限制性条件，看看是否可以接受的备选方案仍然存在着，这对于我们设计通向理想的备选方案和更好地界定偏好是有益的。通过检查与理想方案的距离，分析者可以找到解决问题的较好方案。
（5）无所作为（保持现状）的分析。为了在各种方案中做出抉择，必须弄清每一种备选方案改变现状的有效性程序；而首先需要弄清所要采取的一项行动会出现什么情况，不采取这项行动又会出现什么情况。为了做出这种判断，必须对无所作为（保持现状）方案下功夫加以分析研究。发展出一个详细的无所作为或不采取行动的方案并预测它的结果为测量所有的备选方案提供了一个基点。这种分析还有其他的理由：首先，潜在预算的削减和预算的重新分配要求对不采取任何行动（保持现状）这一备选方案进行认真的分析；其次，不采取任何行动的分析有助于澄清项目或政策的目标；再次，它可以突出采取行动的必要性（或非必要性）；最后，接受不采取任何行动可以是最好的解决办法的可能性，就等于承认问题界
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