目标，对备选方案进行分析选择的内容大致包括：效益分析、条件分析、代价分析、灵敏性分析。经过这些分析，选择出一个这样的方案，该方案能最大限度地实现政策目标，最少地
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消耗各种政策资源，对多种风险具有最大的应变性，在政策实施中产生最小的负面效应。然
而，在实际中要产生这种理想的效果是几乎不可能的。帕顿在《公共政策分析和规划的初步方法》中引用了巴达克（Bardach）的观点，巴达克认为，技术可行性、政治可行性、经济与财政可能性和行政可操作性是对政策目标产生较大影响并会如期发挥作用的四种主要制约因素。帕顿以为，大部分主要的评估标准都可以归入这四种综合类型。政策分析人员可以在每一类型中为每一个政策问题确定相关标准，从而抉择出一个令人满意的方案。下面就对这四种标准进行简单描述。
1．技术可行性（technical feasibility）
技术可行性标准是从技术的角度衡量政策方是否能够达到预期的目标。这一标准包含两层含义：一是是否具备实施某项政策方案的技术手段，使政策目标的实现成为可能；二是在现有的技术水平或方法论上达成目标的可能性有多大，即能在多大程度上实现政策目标。
技术可行性的一个重要标准是效力（effectiveness）。效力标准所关注的焦点是政策方案是否会达到它的预期目标？政策行为在多大程度上实现了预期目标？现实生活中的变化是政策行为本身引起的，或是其他因素作用的结果？政策方案的影响有直接的，也有间接的；有短期的，也有长期的；有可量化的，也有不可量化的；有充分的，也有不充分的。这些都会对效力标准的界定产生影响。如果效力标准具体明确，可以量化，则很容易制定衡量它的尺度。比如说某市政府决定治理本市山体裸露的问题，为此制定了具体的测量标准：现有裸露山体面积200多万平方米，一年后要使裸露山体面积减少一半。测量标准具体明确，政府官员也比较容易收集、处理并解释相关的数据资料。然而，对于大部分的政策方案来说，效力的测量是很困难的。前面说过，政策效果的影响有很多种，不是每一种影响都可以寻找到可靠的测量方法，也不是每一种影响都可以进行量化测量。比如说城市改造政策，其中的一个目标就是通过整体规划，给市民营造一个清新、靓丽、舒适的生活环境。然而，清新、靓丽、舒适都只是一种感觉，没有直接的衡量标准或尺度来直接测量这项政策所要达到的目标。
在力求测量这些政策的效力时，重要的是先解决我们所要测量的问题，而不是受测量方法的限制。测量方法是可以改善的。同时，我们必须经常对政策方案的影响进行预测，而不是仅仅在它们实施后对其进行测量。 2．经济可行性（economic feasibility）
经济可行性标准是可用资源的可能性。它包括两个方面的内容：一是某一备选方案占有和使用经济资源的可能性，进而实现政策目标的可能性；二是实施某一政策方案所需花费的成本和取得的收益。政府的财政资源是有限的，任何政策方案占有和使用的经济资源也是有限的。因此，任何一项公共政策都存在一个争取公共经济资源的问题。一般说来，“公共政
②策的经济资源的占有量与其政策目标的期望值成正比例关系。”当然，这还涉及到一个成本
效益问题。如果某一方案的成本大于收益，显然这项政策是不可行的。
经济可行性的具体标准有投入产出比（O/I）、效率（efficiency）、效力（effectiveness）、 ①②
陈庆云.公共政策分析. 北京：中国经济出版社，1996：189-190页. 张国庆.现代公共政策导论. 北京：北京大学出版社，1997：270页。
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利润率（profitability）等。这里主要特别说明效率和效力这两个概念。效率是以最小的投入取得最大的产出；效力则是以最小的成本实现即定的目标。二者虽然相关，但却不能混淆，最高效率和最高效力不一定出现在同一个点上。举一个简单的例子，你购买一本书的最小成本是20元，但当你同时买10本同样的书时，只需180元。这后一种显然更有效力（一本书的成本只要18元），但问题是同样的书你只要一本就够了，显然这后一种就不能满足你最基本的目标了。
评估经济可行性有两个基本方法：成本－效益分析或损益分析，成本－效能分析（或称成本－有效性分析）。我们将在第“公共政策的经济学分析”一章中加以介绍。 3．政治可行性（political viability）
公共政策形成于政治舞台并必须接受政治考验。如果一项政策得不到决策者、政府官员、利益团体或者民众的支持，那么该项政策被采纳的可能性就很小。即使被采纳了，执行成功的机会也很小。这就使得政治可行性成为一个重要的评估标准。
那么，什么是政治可行性（political feasibility）？政策分析家们可以说是见仁见智。邓恩等人将政治可行性细分为可接受性、回应性、合法性和公正性等方面；有的学者则将政治可行性与政治成本和政治机会二者等同起来，混为一谈。美国学者马杰（G.Majone）在《论政治可行性概念》一文中，则力图给这个概念下一个分析性的、易于操作的定义。他认为一个政策方案或建议仅当它满足所有相关的约束或限制（constraints）时才是可行的。这里约束是指任何能够影响政策结果和不在政策制定者控制之下的环境特征。根据可行性这一定义，一项政策在政治上是不可行的是指缺乏政治资源、体制的可驾驭性、分析的考虑，出现某种程度上的障碍或其他类似特征的限制性因素，因而妨碍所提出的行动过程的实现。他把政治约束归纳为三类：第一类是来自于可利用的政治资源的约束；第二类是与政策的利益和成本可允许的分配相关的约束；第三类是体制或制度所强加的约束。
（1）政治约束（political constraints）。政治约束指的是政治资源的约束，它是由政治资源的可利用所引起的对政策可能性的限制，包括对所提出政策（方案）的政治支持程度、政治和行政技巧的熟练程度等。
（2）分配约束（distributional constraints）。分配约束表示在受政策影响的个人和群体中分配利益和成本时所必须考虑的限制，它反映的是当事人或团体的相互依赖关系。分配约束通常被人们表述为帕累托可适性（Parato admissibility）条件。
（3）体制约束（institutional constraints）。公共决策是通过政治过程做出的，这种过程在很大程度上是体制化了的。因此，政策制定者的选择自由总是受一系列政治体制和决策规范的限制。
澄清政治约束并确定政治可行性的途径或方法有：⑴我们可以使用立法唱名分析（legislative roll-call analysis）、专家意见和重复抽样、调查和面谈等方法来评估可利用的政治支持水平；⑵在正式分析中，我们可以用各种建立在帕累托可适性基础上的方法作为检验分配约束的最有用的工具；⑶公共选择理论所发展起来的某些方法、图洛克和道恩斯（Tullock-Downs）的官僚体制经济模型、韦达夫斯基等人对预算和计划等政治决策过程的经验研究等可以作为我们评估体制约束的可供参考的途径。
4．行政可行性（administrative feasibility）
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行政可行性也称行政或管理的可操作性（operability），它作为一种基本评估标准类型的意义和重要性可以从这点上加以很好的说明：假如一项政策方案或项目在技术、经济和政治上都是可行的，但却不能加以贯彻执行或难以贯彻执行，那么这项方案或项目的优点就会大打折扣甚至是毫无用处的。
行政可行性涉及的问题主要有：行政管理系统能否将一个政策方案或项目具体化？执行者有多大的授权及控制力？目标群体的配合程度如何？有没有足够的人力物力以保证政策的执行？有没有备选的执行方法？如此等等。行政可行性的具体标准包括：权威、制度约定、能力、组织支持。①
权威标准是指政策执行集团或代理人必须获得进行改革、要求其他集团合作、确定优先权的权威，以保证政策得以贯彻实施，避免困于一个没有人能够予以执行的方案，又可以为潜在的更优越的方案树立执行权威确定必需进行的改革。
制度约定要求所有的工作都必需为政策执行承担责任。将制度约定确定为一个评估标准，既可避免选择一个总体上不切实际的政策，又能将精力集中于执行优选方案必需的组织改革上。
能力包括财政能力和工作人员的个人能力。它要求执行集团拥有执行某项政策的财政资源，工作人员具备将政策付诸实践的技能等。如果不具备这两个条件，再出色的政策也只能以失败告终。因此，能力标准对于界定现有条件下的可能性和为便于政策执行而必需进行的变革来说是必不可少的。
组织支持是指一项政策方案或项目能否获得充足的装备、物质设备和其他的支持设施，以及获得这些条件支持的可能性有多大。
第七节 效果评估的方法
政策评估是整个政策分析过程中不可或缺的一步。通过科学的评估活动，对政策执行之后的效果进行判断，以确定某项政策的价值，从而决定一项政策的调整、继续或终止。同时，通过对政策的执行结果所带来的价值进行判断，还可以对政策过程的诸个阶段进行考察研究，总结经验，吸取教训，为以后的政策制定提供良好的实践基础。
邓恩在《公共政策分析导论》中认为，评估与评价、估计、估价等词是同义的。在他看来，这些词都包含着这样一层企图，即使用某种价值观念分析政策运行结果。或者说，评估
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提供政策运行结果所带来的价值方面的信息。而国内一些学者认为：“政策评估是对政策方
案所做的分析，政策评价是对政策效果所做的判断，它们是政策运行过程中的两个不同环节。”③作者认为，政策评估的主要任务就是研究政策效果，因此本书不对“评估”和“评价”作具体的区分。
一、政策效果的概念
可以将政策效果看作是政策执行后对客体及环境所产生的影响和效果。对政策效果的概 ①②
[美]卡尔·帕顿、大卫·沙维奇.公共政策分析和规划的初步方法. 北京：华夏出版社，2002：167页. [美]威廉·N·邓恩.公共政策分析导论.北京：中国人民大学出版社，2002：435页. ③
王春福.论政策评估和政策评价的区别.《理论探究》1992年第3期.
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念理解必须注意两点：一是要避免将政策效果和政策输出混为一谈。任何政策在经历了制定和执行之后都会产生两种公共产品：政策输出和政策效果。政策输出泛指政策从事的工作或已经做过的那些事情，以及与此相关联的一系列统计或经济数字。比如修筑高速公路，人均占有教育经费等。但这些只能向人们描述政府做过了什么，而不能告诉人们政府的政策行为产生了什么结果或影响。而政策效果所要回答的正是人们关注的问题。它描述既定的政策行为之于相关的各种环境或政治系统所引起的变化,包括政策对目标团体的影响,对目前和未来的影响,政策所负担的各种直接或间接的成本等。比如修筑高速公路对相关地区的交通运输和经济发展有什么影响等。二是不能把政策效果等同于政策预定目标。政策效果有很多种，直接的、间接的、意外的、潜在的等，政策制定者在制定政策时，并不一定能把所有的可能效果都纳入政策预定目标。但我们不能因为它们没有列入政策的预定目标而不予考虑。综上所述，政策效果应该包含以下内容：政策预定目标的完成程度；政策的非预期影响；与政府行为相关的各种环境的变化；投入政策的直接成本和间接成本。
二、政策效果的类型
1. 直接效果
即政策实施对主体所要解决的政策问题及相关人员所产生的作用。比如，计划生育政策有效地控制了人口的急剧增长；九年义务教育缩减了我国文盲的比率等。要评估一项政策的直接效果首先必须确定政策目标和政策对象，明确政策对象是哪些人或哪些组织，他们起什么作用。例如，计划生育政策的政策对象是全国已婚夫妇，政策目标是在20世纪末把我国人口总量控制在多少亿内，根据这些，我们就很容易测定该项政策的直接效果。
2. 附带效果
政策实施过程中可能对并非作用的组织、集团、环境产生效能，这种效能超出政策制定者原来的目标和期望，成为一项政策的副产品。比如说政府的福利政策，其本意是为那些生活困苦，确实很需要得到帮助的人们提供最低生活保障，但同时却滋长了人们的惰性心理。政策效果往往可以从政策的外在作用中得到很好的理解。
3. 意外效果
即政策执行后所产生的效果出乎政策制定者的预料。有时是有心摘花花不开，投入很多、期盼很高，但收获甚微；有时是无心插柳柳成阴，没有太多的期望和投入，却有出人预料的收获。“文化大革命”就属于第一种情况，原本是为了肃清党内资产阶级腐败思想，结果却被奸人利用，成为压迫革命党人和知识分子的工具。第二种情况也是常有的。
4. 潜在效果
有些政策存在这样一些效果，它在短期内不易为人们所察觉，但有可能在今后相当长的一段时间里表现出来，这就是潜在效果。以前面所讲的计划生育政策为例，该项政策所体现出来的直接效果就是有效地控制了人口的增长,但它同时也存在着潜在的效果：在几十年后，它可能导致中国人口的负增长。有时，一项政策的实施了无成效，但是它的投入沉淀到另一项政策的运行过程中，在另一种情境下发生作用。政策效果的存在及不易测定，给政策效果评估带来挑战，政策分析人员要特别注意这些潜在效果，针对不同情况采取应对措施。如目前已有部分地区允许双方都是独生子女的夫妇生两胎。
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5. 象征性效果
有些公共政策的内容是象征性的，它可能具有的有形效果是微不足道的，其初始用意不过是为了让目标团体得到印象，以为他们要求的问题已经解决或正在解决之中，从而减轻对政策的压力，或激发起某种精神。下岗职工再就业计划也许并不能真正解决下岗职工的就业问题，但却使人们相信政府关心下岗职工的就业问题，从而更加信任、支持政府的工作。
三、评估标准
1. 评估标准概念
政策评估实质上是一种价值判断，而要进行价值判断，就必须建立相应的价值尺度，即评估标准。它是政策评估者在政策评估过程中据以对政策方案和政策效果进行优劣判断的准则。
2. 评估标准内容
建立评估标准是一项复杂而细致的工作，选择什么样的评估标准，不仅取决于评估目的和评估者，而且与评估的技术和方法密切相关。陈庆云在《公共政策分析》中把评估标准归纳为八个方面①：投入工作量、绩效、效率、充分性、公平性、适当性、执行力、社会发展总目标。本书综合各个学者的观点，归纳出政策评估的五个标准。
（1）生产力标准。生产力标准是政策评估的首要标准。解放生产力、发展生产力是社会主义的一个本质要求，因此，我们评价一项政策好与坏、正确与错误、进步与落后，关键是看它有无或在多大程度上解放生产力，促进生产力的发展。
（2）效益标准。以实现政策目标的程度作为衡量政策效果的尺度。它所关注的是政策的实际效果是否与预定目标相符合，在什么程度上完成了预定目标，还存在哪些距离和偏差。在运用这个标准时，必须注意几个因素：一是政策目标必须明确具体，评估效果才有所依据；二是要分析绩效的充分性，才能衡量政策是否充分地实现了目标要求；三是要分析政策的总体效应，政策实施之后，给社会带来了什么影响，造成了什么后果；四是注意政策的全部效益，以便进行客观而全面的评估。
（3）效率标准。即政策效益与政策投入之间的比率。效率标准有两种基本评估形式：一是单位成本所能产生的最大价值；二是既定目标所需要的最小成本。它所研究的是一项政策的投入量是多少，有无产出，产出多少，投入产出的比率是多少，有无其它一些最有效而成本又最小的途径和方法等这样一些问题。其目的是为了寻求能以最小的投入获得最大产出的政策。效率标准和效益标准不同。一个最有效率的政策并不一定能够取得最高效益，同样，一个效益很高的政策也未必就是最有效率的政策，二者很难同时出现在同一个点上。
（4）公正标准。指在政策执行后，导致与该政策有关的社会资源、利益及成本在社会不同群体间公平分配的程度。公正是衡量政策的一个重要标准。一项好的政策应该是努力实现公平、合理分配的政策。一项政策很有效率，又能取得较高的效益，但却不一定是一项好的政策，其原因有可能是造成了不公平的利益分配。一项好的政策必须兼顾公平与效率，只有建立在公平基础上的效率才是真正的效率。
（5）政策回应度。指政策实施后对特定团体需求的满足程度。以政策回应度为评估标 ①
陈庆云.公共政策分析.北京：中国经济出版社，1996：257页.
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