准，其目的是为了从总体上衡量政策对社会的宏观影响。一项政策，只要政策对象认为满足了自己的利益要求，焕发出较高的热情和积极性来促进社会进步，则政策的回应度就高；反之，政策的回应度就低。
3. 建立评估标准的困难
（1）政策目标的不确定性。由于政策问题的复杂性和高度政治性，以及一些政策制定者的主观因素，使政策目标常常难以明确。另外，政策的多样性也会给明确政策目标造成困难。目标不明确，评估标准也就无从界定。
（2）政策效果多样性。政策效果有预期的和非预期的、直接的和间接的、正面的和负面的。一方面，有些效果难以测定，或根本无法测定；另一方面，不同效果难以用同一标准来测量，这就给效果评估带来很大的障碍。
（3）法规制度的限制，使评估者无法根据需要制定评估标准。
（4）评估标准本身力求数量化、具体化，但很多政策效果往往是认识、态度、心理等主观层面的问题，而对这些问题的评估是非常不易量化和设定评估标准的。
四、效果评估的方法
人们可以根据不同的政策方案选取不同的评估方法。随着政策科学的不断发展，评估方法也在不断地推陈出新，各种新的方法不断涌现。我们这里主要介绍几种常用的评估方法。
1．成本—效益分析法
成本—效益分析是对在整个政策运行过程中所投入的成本和所取得的收益进行对比分析的一种方法。利用成本—效益分析法对政策效果进行评价时，可借于助成本效用曲线①。如图1所示：
通常使用的评价准则有三条：
（1）效益相等时，成本越小的方案越优。如图1所示，当效益达到E2时，方案甲与方案乙的效益一致，此时成本为C0，当成本小于C0时，方案甲优于方案乙；当成本大于C0时，方案乙优于方案甲。
（2）成本相等时，效益越大的方案越优。这时以效益为变量。当成本为C1时，乙方案无效，甲方案最优；当成本等于CO时，甲、乙取得相同效益，从长远看，采用乙方案较优。 ①
陈庆云.公共政策分析.北京：中国经济出版社，1996：264-266页。
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（3）效益与成本的比率越大越好。如图2所示，当效益与成本均不限定时，可采取效
益与成本差最大值。横轴x表示不同的选择系统，纵轴y表示效益和成本。两条成本效益曲线相交于P、Q两点，在P点以下Q点以上成本均大于效益，不予考虑。仅在P、Q两点间寻求效益对成本超过的最大值。图中XO处，效益对成本的超额最大，或者说效益与成本的比率最大。
2．前后对比法
前后对比法是对政策执行前后的有关情况进行对比。这种方法具体可分为四种方式①： （1）简单“前—后”对比分析，如图3所示。这种方式是将政策执行前和政策执行后的两种情况进行对比，图中（A2-A1）便是政策的效果。这种方式简便明了，但无法明确该项政策效果，即（A2-A1）是由政策本身引起的，亦或是其他因素所造成的。
（2）“投射—实施后”对比分析，如图4所示。这种方式是将政策执行前的趋向线O1O2投射到政策执行后的某一个时点A1上，并将A1与政策执行后的实际情况A2对比，以确定政策的效果（A2-A1）。这种方式更加准确，比前一种方式更进一步。但困难在于如何详尽地收集政策执行前的相关资料、数据，以建立起政策执行前的趋向线。
①
张金马.政策科学导论.北京：中国人民大学出版社，1992：264-266页.
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（3）“有—无”政策对比分析，如图5所示。“有—无”政策对比分析是在政策执行前和政策执行后这两个时点上，分别就有政策和无政策两种情况进行前后对比，然后再比较两个对比的结果，以确定政策效果。图中，A1和B1分别表示执行前有政策和无政策两种情况，A2和B2分别表示政策执行后有政策和无政策两种情况。（A2-A1）为有政策条件下的变化结果，（B2-B1）为无政策条件下的变化结果，则［（A2-A1）-（B2-B1）］便是政策的实际效果。其优点是可以在评估中对不同政策目标或其他政策要素的情况进行比较，较精确地测量出一项政策的效果。
（4）“控制对象—实验对象”对比分析，如图6所示。该种方式是社会实验法在政策评估中的具体运用。评估者将政策执行前后同一的评估对象分为两组，一组为实验组，对其施加政策影响；一组为控制组，不对其施加政策影响。然后比较这两组在政策执行之后的情况，以确定政策的效果。图中，A1和B1分别为政策执行前实验组和控制组的情况，A2和B2分别为政策执行后两组的情况，（A2-B2）即是政策的效果。这种分析方式排除了非政策因素的影响，所得到的政策效果较为准确，但却要求政策执行部门的大力支持和配合。
3．对象评定法
指由政策对象通过亲身感受和了解对政策及其效果予以评定的方法。由于政策对象是政策的实施者，又往往是政策活动的主体，他们对政策的成败得失有切身感受，因而最有评价发言权。评估工作者要做好评估工作，必不可少的环节和方法之一就是争取政策对象对评估工作的充分了解和积极支持，认真倾听、研究他们对政策效果的评价。其缺陷在于政策对象可能不完全了解政策对自己的影响。
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4．专家判断法
组织专家审定各项关于政策的记录，观察政策的进行，对政策对象和以前的政策参与者进行调查，与执行人员及其工作人员交换意见，最后撰写评估报告，鉴定政策的成效。这个方法的优点是，由于专家知识专业化较强，能比较科学地分析政策。同时，由于专家相对于政策制定者、执行者和政策对象来说属于局外人，“旁观者清”，因此能站在比较客观、公正的立场进行评估。
5．自评法
政策执行人员自己对政策的影响及达成预定政策目标的进展情况进行评估。由于政策执行人员参与政策实施的整个过程，能够掌握比较充分的政策信息和第一手资料，有可能及时、充分地评估每一项政策的效果，同时，可以根据自己的评估结论，迅速调整自己的政策目标和措施，使评估活动得到立竿见影的效果。
案 例
广州的士降价？偷换概念！?
11月30日，广州各大媒体同时报道了一则涉及公众利益的新闻：从12月1日起，广州市出租车降价。即：现行的每公里租价和起步价不变，将起步价的里程由原来的2000米增加到2300米。这意味着每次“打的”可以省8毛钱。
乘客当了“冤大头”
广州市出租车行业的现状如下：全市现有出租车约1.6万辆,价格多为每公里2.4元和2.6元两种，其中80%为每公里2.6元，是全国最贵的城市之一；而不管何类车辆，起步价均为2000米7元，此后，计价表每次起跳1元。
上述几个数据表明，在2000米的7元基本租价中，实际的里程费用是:2.4元的车为4.8元，2.6元的车为5.2元，而乘客无一例外要支付7元。显然，在这个7元的起步价中，每 ?
资料来源：《南方周末》2002年12月5日第7版.
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乘车一次，乘客就要支付里程费用以外的2.2元或1.8元。很多人并不清楚，他乘坐一次出租车为何要额外承担2.2元或1.8元?
原来，7元的起步价中包含了两项收费内容：“公用事业附加费”和“出租车交通建设附加费”；每辆出租车每月要缴纳的这两项费用分别为450元和420元，共计870元。也就是说，这两项费用最后全部转嫁给乘客。出租车乘客充当“冤大头”的结果，是广州市财政每年通过1.6万辆出租车，向乘客收取了1.67亿元！
根据国家财政部的规定，全国从今年6月1日起取消200多项政府性基金项目，广州市的“出租车交通建设附加费”就在被取消之列。在起步价的7元中，就包含该项由乘客支付的费用0.8元。然而，广州市并没有从今年6月1日起取消“出租车交通建设附加费”，每辆出租车每月仍要上缴420元，乘客每次乘车照样多出0.8元，如果到12月1日截止，就意味着这5个月的时间里它非法收取了4000多万元。
降价只是“偷换概念”
长期以来，广州市民对出租车价格过高颇有怨言，媒体也进行过不少讨论，这大约就是本次出租车价格调整的动因。但是，提价容易降价难，这是谁都知道的，在与出租车价格关联的经营者（包括司机、出租车企业）、消费者和政府部门之间，经营者被各种名目繁多的税费压得喘不过气来，除政府部门减免税费外，本身难有让利的空间；而政府部门也不愿意放弃出租车这块“肥猪肉”。因此，在“平衡”各方利益后，最后出台的所谓降价方案只能是以牺牲消费者的利益为前提——名为降价，实际上却是继续维持全国第二高的出租车价格。从12月1日起，我们每次乘车看起来少付了8毛钱，但这并不是价格下降的原因，而是原本不合理的费用被取消了，有关部门将其称为价格下降，不过是偷换概念而已。
[思考题]
1．政策分析的基本构成因素有哪些？应如何划分政策分析过程的步骤？ 2．问题界定的过程包含哪些基本步骤？有哪些方法可以用来界定问题？ 3．简述澄清和确立目标的基本途径及方法。
4．备选方案是如何产生的？有哪些方法可以用形成政策方案？ 5．试比较外推预测、理论预测和直觉预测的异同。 6．什么是政策结果和评估标准？如何进行政策评估？ 7．你自己是如何界定案例中的政策问题的？
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