利州区国道212线至滨河北路连接线道路工程PPP项目实施方案
(二) 项目运用PPP模式运作的可行性
一是市政基础设施市场化运作的政策环境比较成熟。国家及其各部委相继出台了有关鼓励和允许社会资本参与城市基础设施建设和经营的政策，如国发〔2014〕60 号文和《公用事业特许经营管理办法》等。目前，国家层面正在大力推广PPP模式，财政部和国家发改委都下发了推广PPP模式的政策文件。四川省财政厅也出台了有关PPP模式的政策。这些都为市政公用事业的市场化提供了较为成熟的政策环境。
二是有众多的社会投资人在市政公用行业有运作PPP的经验。国内的市政公用行业市场化逐渐发展成熟，市政公用行业的投资人市场已经培育发展起来。道路建设一直是社会资本高度关注的基础设施领域，以往采用BT模式实施道路建设的比较多，国内也形成了一批具有道路投资和建设经验的投资人，积累了丰富的资本，其经验可以继续在道路PPP项目中借鉴。
(三) 项目运作的目标和意义
通过市场化运作引入新的资金和机制，不仅有利于解决政府在城市基础设施投资、建设、管理中面临的诸多问题，缓解政府在短期内对本项目的投资压力，而且促进了投资主体的多元化，发挥政府和社会资本各自的优势，形成互利合作关系，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。
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四、 项目运作方式
本项目属于无收费道路。目前，对于无收费机制的道路如何采用PPP模式运作，国内各地市都处于探索实践中。从财政部主导的PPP试点和出台的有关政策文件来看，本项目总体上可以采用政府购买服务的方式运作。
为满足从以往“补建设”向“补运营”方面转变的要求，项目公司在项目建成后的一定期限内应当提供运营服务。据此，结合国内类似项目的经验，提出以下三种具体的政府购买服务的方式：
(一) 绩效付费模式
绩效付费模式的核心要点是：项目公司负责道路的投资建设以及道路养护服务，在合作期限内政府向项目公司支付服务费用。合作期满后，项目公司将道路设施无偿移交给政府指定机构。投资人通过获得服务费用收回投资建设成本和运营成本等各项成本费用并获得合理回报。
该方式需要重点关注以下内容：
（1）合理确定道路设施在政府购买使用服务起点的初始计价。
（2）根据项目总投资、建设投资、融资费用、养护费用、建设期、养护期限、股东内部收益率等因素，综合考虑每年应支付的服务费用，该服务费费用包括项目公司的建设投资、融资费用和养护费用等，需通过建立财务模型进行综
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合测算。
（3）合理确定合作期限（包括建设期和养护期限）。 （4）对项目公司开展道路养护工作的考核标准。 （5）特许经营协议提前终止的条件和限制。 (二) 捆绑土地模式
捆绑土地模式的核心要点是：将本项目与周边土地或其他区域的土地（下称“指定地块”）进行统一规划，项目公司负责投资建设道路工程。指定地块内的土地出让后，其收益归项目公司所有。项目公司通过获得指定地块的出让收益来弥补其建设投资并获得合理利润。
该方式需要重点关注以下内容：
（1） 项目规划立项阶段，将道路建设同指定地块进行统筹规划。
（2） 基于道路的建设进度计划、指定地块收储和出让计划及市场行情等因素，合理估算指定地块的出让价值。
（3） 项目公司完成道路工程建设工作后，政府部门需进行核算和验收。
(三) 土地一级开发模式
土地一级开发模式的核心要点是：项目公司负责建设道路工程建设，支付指定地块征地拆迁资金，完成指定地块的一级开发（如“三通一平”或“五通一平”等）。政府将土地出让后，优先返还项目公司道路工程建设投资，并对土地
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增值收益部分进行分成。
该方式需要关注以下内容：
（1) 项目规划立项阶段，将道路建设同指定地块进行统筹规划。
（2) 基于道路的建设进度计划、指定地块收储和出让计划及市场行情等因素，合理估算指定地块的出让价值。
（3) 投资人应具有道路建设和土地开发的能力及资质。 （4) 项目公司通过法定的招投标程序，同土地储备中心签订一级开发委托协议。该协议应明确约定征地、拆迁、基础设施建设及配套公共设施建设等事项的权利义务，以及投资回报的条件、分成比例和实现形式。
（5) 项目公司完成道路建设和指定地块土地一级开发工作，土地储备中心组织进行验收。验收合格后，财政部门根据一级开发委托协议的约定，在土地出让后，向项目公司支付相应款项。
(四) 运作方式比较与建议
结合本项目情况来看，捆绑土地模式、土地一级开发模式实施的条件不具备或不成熟，建议采用绩效付费模式。
理由如下：
（1）本项目前期工作基本完成，项目工程可研、初步设计已经审批，施工图基本确定。项目的工程边界条件基本确定，捆绑土地模式、土地一级开发模式同本项目的立项批
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复不符。
（2）捆绑土地模式将道路建设投资同土地出让收益进行捆绑。由于对指定地块的位置、面积和规划指标尚不完善，且在当前房地产市场形势下，土地出让计划和出让收益也难以准确估计，项目公司的盈亏过度依赖土地市场行情，投资人承担的风险高，项目吸引力有所降低。而土地一级开发模式除了面临前述捆绑土地模式的问题外，由于项目公司需要对指定地块进行一级开发投资，投入更大，对投资人的要求也更高，投资收益风险更高。
（3）绩效付费模式是对政府购买社会组织服务的创新，原则上符合《四川省人民政府办公厅关于推进政府向社会力量购买服务工作的意见》(川办发〔2014〕67号)。支付的服务费可以为财政收入（包括土地出让收入），可以按照特许经营协议的约定按期支付。
五、 采购方式 (一) 采购方式的选择
根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）以及《市政公用事业特许经营管理办法》有关规定，结合本项目情况，建议采取公开招标的方式选择投资人。区交通局将作为本项目的招标人。
开标时如投标人不足三家，招标人有权决定是否终止招
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