1.2. PPP主要风险分类表
表格 1 PPP主要风险分类表
层级 风险 风险起源 主要归责对象 风险后果 主要影响对象 重要性 政府官员腐败 直接增加关系维护成本，同决策流程不透明，部分官员决策权过大。 政府官员直接干预项目建设运营活动影响私营投资者的自地方政府 时加大政府在未来的违约风险 项目效率降低，可能出现返地方政府 工、停工导致成本上升、工期拖延。 政府 地方政府 项目终止，私营资本退出 支付停滞、延误、工期拖延等，甚至退出终止 工期延误，可能需要重新谈因公众利益受损引起政治上或公众反对项目建设 待定 判修改合同条款，甚至项目终止 中央或地方政府税收政策变更 项目审批程序复杂、涉及部门过多、办事人员效率低下 项目所在地恶劣自然条件 政府 政府 无 税收条件变化，可能影响项目收益 开工延误，审批后商业调整困难 工期延误或成本增加 工期延误或成本增加，甚至项目终止 前期成本增加，开工时间延误 设计变更，成本增加或工期延误 引起项目成本增加、收益降主决策能力。特别是政府入股的情况下，往往特别看重国有资产控制权和所有权，期望做项目的控制方 当宏观政策调整时，项目合约违反政策方向，强制私营资本退出，中央或地方政府强行没收项目 政府换届，新任班子拒绝履行上届承诺；或因履约成本过高拒绝履行约定的责任和义务而给项目带来危害 私营投资者 私营投资者 私营投资者 私营投资者 私营投资者 私营投资者 私营投资者 私营投资者 私营投资者/地方政府 私营投资者 私营投资者 私营投资者/地方政府 私营投资者 私营投资者 10 政府干预 征用/公有化 政府信用 政治/公众反对 税收调整 国家级 项目审批延误 气候/地质条件 不可抗力风险 土地获取风险 环保风险 10 10 10 9 2 7 5 无法预期、控制、合理防范、回避和克服的情况 无 3 土地使用权获得困难，获得的时间成本超预期 政府或公众对项目的环保要求提高导致成本上升、工期延误等 法律法规、宏观政策变化 地方政府 政府/公众 7 2 法律变更 法律及监管体系不完善 政府决策失误/过程
中央政府 低，可能需要重新谈判、修改条款 项目出现问题时，可能无法中央政府 通过法律途径解可能被迫终止 地方政府 谈判过程旷日持久，且政府未来可能出现信用问题，要9 由于现有PPP立法层级低、效力差、相互冲突、可操作性差等引起的危害 程序不规范、作风官僚、缺乏PPP运作能力和经验、前期准备不足、信息不对称等造成项目决策失误或过程冗长 9 8 冗长 求重新谈判 私营投资者 私营投资者 私营投资者 私营投资者 私营投资者 私营投资者 私营投资者 私营投资者 私营投资者 私营投资者 私营投资者 私营投资者 私营投资者 地方政府 私营投资者 私营投资者 私营投资者 地方政府/公众 地方政府/放贷方 私营投资者 利率风险 外汇风险 通货膨胀 市场级 融资风险 项目唯一性 市场需求变化 第三方延误/违约 完工风险 供应风险 技术风险 运营成本超支 收费变更 费用支付风险 项目级 残值风险 组织协调风险 工程/运营变更 私营投资者变动 招标竞争不充分 财务监管不足 测算方法主观
利率不确定性给项目造成的损失 汇率变化风险和外汇可兑换风险 物价水平上升导致项目成本增加 融资结构不合理、资金筹措困难 政府或其他投资人新建或改建其他项目，对本项目形成实质性商业竞争 唯一性风险之外，由经济、社会、人口、法规导致的需求变化 其他项目参与者拒绝履行或拖延履行约定的责任义务 工期拖延、成本超支、投产后达不到设计要求，导致现金流入不足，不能按时偿还债务 原材料、设备、能源供应不及时带来的损失 采用技术不成熟，难以满足预定要求、适用性差，以致需要技术改造 政府强制提高产品服务标准、自身运营管理差、其他市场环境因素造成运营成本超支 政府统一调整收费标准和收费年限，使PPP产品服务收费价格过高、过低、收费调整不自由导致运营收入不如预期 PPP产品服务用户（或政府）费用不能按时按量支付 移交前过渡使用项目资源，影响项目持续运营 项目公司组织协调能力不足，导致参与各方沟通成本增加，产生矛盾冲突 设计、标准、合同、业主变更等引发的工程/运营变更 因利益原因投资者变动，中途退出，影响项目正常建设运营 包括招标程序不公正、不公平、不透明，缺少竞争者或恶意竞争等 对项目公司的资金运用和现金流入监管不足，导致资金链断裂等 特许期、价格设置、政府补贴等参数测算过于主观和乐观，导致项目盈利无法达到预期设想 中央政府 融资成本增加 中央政府 兑换成本增加或无法兑换 无 无 地方政府 无 第三方 施工单位 供应商 私营投资者 待定 成本增加，需求减少 融资成本增加。甚至融资失败，导致项目收回 产生直接竞争，项目收入减少 项目收入减少，也有极小可能收入增加 工期延误，成本增加 运营推迟，可能导致现金流破裂 工期延误 技术改造，成本增加 项目收益降低 8 8 8 7 5 5 9 6 6 6 5 4 4 4 3 6 2 3 地方政府 运营收益不理想 地方政府/用户 私营投资者 私营投资者 地方政府/设计方 私营投资者 待定 地方政府/放贷方 私营投资者/地方收入延误或无法收回 移交政府后无法正常运营 沟通成本增加，项目争端产生 工期延误，成本增加 资本结构变动，导致项目中止或终止 中标价格不合理、收费不合理、投资者能力不足 财务状况恶化，可能导致私营投资者对项目财务进行非法操作 收入不如预期，可能导致现金流破裂 1 1 政府 特许经营人能力不足 配套基础设施风险 合同文件冲突/不完备 相关基础设施不到位 合同设计不完善，合同文件对风险分担、权责利范围划分不清，合同保管不到位引发的风险 特许经营人能力不足导致项目运营效率低下 私营投资者/地方政府 地方政府 工期延误 私营投资者/地方政府 政府与投资者之间出现纠纷，可能导致项目中止或终止 项目运营效率低下 地方政府/公众 私营投资者 私营投资者/地方政府 7 3 4 1.3. PPP主要风险案例表
表格 2 PPP主要风险案例表1
项目 法律变更 审批延误 政治决策失误/冗长 公众反对 政府信用 不可抗力 融资 市场收益不足 竞争性项目 配套服务/工期延误 市场需求变化 收费变更 腐败 项目公司违规违法行为 特许人经营能力 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Y Y Y 12 Y Y 13 Y Y 14 Y Y 15 Y Y 16 Y Y 17 Y Y Y 18 Y 19 Y 20 Y 21 Y Y 22 Y 23 Y Y Y 24 Y Y Y 25 Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y
表格 3 PPP主要风险案例表2
编号 项目名称 投资者 特许期 违约终止/问题 违约终止原因 关键影响因素 香港秀明国际投1 福州闽江四桥 资有限公司、福 州市城乡建设发展总公司 28年 2005年正式签福州市二环路三期通车，大批车辆绕行，通行费收入急剧下降；政府拒绝履行“当通行收人严重降低或通行费停收时，回购项目并纶予年净回报率18%的补偿”的约定 ①同类项目竞争 ②政府部门履约不力 （1997—2025 署解除合作项目的协议书 年） 出现竞争性项30年 目，政府已回购80% 出现竞争性项目，运营困难 2 宁波杭州湾跨海大桥 雅戈尔等17家民营企业 竞争性项目增多，通行费不足以弥补资金缺口，民企纷纷转让原先股份，政府不得不回购项目80%的股份 ①收益不足 ②同类项目竞争 3 福建泉州刺桐大桥 名流实业、其他三家国企 中国铁道建筑总30年 大桥收费面临多个免费大桥竞争性项目的分流，运营上出现严重的问题 ①竞争性项目 ②市场收益不足 4 公司、南京市交南京长江隧道 通集团、浦口区国有资产经营有限公司 深圳梧桐山隧道 盐田港股份、香港达佳集团 30年 （2010—2040 年） 2010年政府回购 政府为实现快速通道收费模式.推行一体化的票制改革，于隧道正式通车前回购，项目模式式由BOT转为BT 政府征用 30年 （1997—2027 年） 30年 （19942024年） 年-5 2011年政府回购 深盐二通道（与隧道平行）开通，分流了 60%~70%车流量，隧道的经营收人大幅下滑；人大代表连年提出议案取消隧道收费；政府从2004年开始着手回购谈判 ①同类项目竞争 ②公众反对 ③政府征用 6 上海延安东路隧道 上海黄浦江隧道建设公司、香港晶立有限公司 上海茂盛企业发展（集团）有限2002年政府回购 2002年随着《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》，不得不政府回购 法律变更 7 沪青平高速公路 公司、上海城建（集团）公司、上海建工股份有限公司 25年 2008年政府收（2000—2025 回收费经营权 年） 项目资本金不到位，拖欠工程款 项目公司违规/违法行为 8 北京京通高速公路 美国林同炎中国公司 20年 （1996年竣工） 运营初期收益不足 相邻的铺路免费，对京通高速构成竞争性 ①竞争性项目 ②市场收益不足 ①公众反对 ②审批延误 ③决策冗长 ④需求变化 ①政策法规变动 ②政府征用 ①政策法规变动 9 Anglian从北北京第十水厂 安菱联合体 20年 京第十水厂项目中撤出 泰晤士水务公20年 水价问题由于关系到公众利益，而遭到来自公众的阻力，政府为了维护社会安定和公众利益也反对涨价；同时为了认证中标的合法性浪费了太多时间；奥运带来的企业外迁，致使用水需求变化； 10 上海大场水厂 司、英国宝维士公司、上海市自来水市北公司 汇津中国有限公（1998—2018 购 年） 20年 2004年政府回政府清理固定回报项目 2000年变更合同，2001年、 11 由于政治腐败因素，合同约定的投资回报率太高，致使沈阳自来水总公司向水厂支付的水价远高于沈阳市平均供水价格，严重亏损，无力继续支付 ②政府部门履约不力 ③政府征用 ④腐败因素 沈阳第九水厂 司、沈阳市自来水总公司 （1996—2016 2006年分两次年） 回购
12 廉江中法供水厂 中法水务、廉江水司 1999年开始闲30年 置至今，谈判无果 20年 双方签订的30年《合作经营廉江中法供水有限公司合同》。实际的购水量和水价均远小于合同约定的数额，合同失去执行可能。该水厂被迫闲置，谈判结果至今未有定论。 因道路规划问理，污水收集管网无法建设，一期工程建成后闲置近一年；水务集团规定出厂水质必须达标方可整体收购 ①建设工期延误 ②政府部门履约不力 ①政府部门履约不①政府信用 ②收益不足 13 武汉汤逊湖污水处理厂 凯迪电力、武汉高科国有控股集团公司 （2001—2021 交 年） 20年 2004年整体移14 长春汇津污水处理厂 汇津中国有限公司、长春市排水公司 2005年8月终政府废除《长春汇津污水处理专营管理办法》排水公司拖欠水费，污水处理厂上诉失败后停产，污水被直接排入松花江 力 ②政策法规变动 ③项目公司违规/违法行为 （2000—2020 止，政府分三次回构 年） 2002-2003年15 江苏某污水处理厂 --- --- 出现谈判延误、融资失败 2002年随着《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》，不得不政府回购 法律变更 16 常州横山桥污水处理厂 上海同济环保实业有限公司 30年 （2005—2035 府暂时接管 年） 2011年6月政项目公司两次申请项目竣工验收延期；污水处理厂多次关闭闸门，管网污水外溢，造成二次集中污染，附近村民多次向政府反映污水外溢昆明五华垃圾焚烧发电厂 ①建设工期延误 ②公众反对 17 青岛威立雅污水处理项目 法国威立雅水务集团、光大国际 美国再生资源国25年 （2004-2029） 水价的重新谈判 随着政府对水务处理项目逐步的深入了解，政府要求重新对水价进行价格谈判 ①政府决策冗长 ②政府信用 ③企业违规 18 昆明五华垃圾焚烧厂 际有限公司、昆明大滇实业有限公司、昆明市五华区环卫处 2003年签约，2005年12月奠基后并未动工建设 2007年国家环2006年美方撤资 政府并未落实垃圾处置费上调和电力上网等政策；垃圾处理费收缴闲难 政府部门履约不力 19 北京六里屯垃圾焚烧发电厂 江苏吴江平望垃圾焚烧发电厂 -- 2007年3月计划动工 2008年5月动工建设 （BOO） 2008年11月签约， 2011年8月计划竣工 保总局下令 缓建，2011年弃建 项目选址于15年前，规划滞后，规划地周围居民众多，万人签名反对，可能对水源地造成污染 公众反对 20 吴江丝绸股份有限公司 2009年停止建设 临近太湖，可能会对太湖流域的生态环境造成污染，项目的环保性遭到市民质疑 公众反对并举报项目环评公众参与部分涉嫌造假，项目公司并未重新组织环评公众参与调査，项目环评批复被省环保厅撤销 公众反对 21 秦皇岛西部垃浙江伟明环保股2011年停止建设 ①项目公司违规/违法行为 ②公众反对 圾焚烧发电厂 份有限公司 22 湖南某电厂 --- --- 没收保函，项目彻底失败 政府所承诺补贴数量没有明确定义 因美国轰炸南斯拉夫大使馆，政治因素使得投资变为不可能 不可抗力 23 天津双港垃圾焚烧发电厂 泰达股份 30年 （2005-2035） 垃圾焚烧产生的有毒气体遭遇公众反对；政府的补贴没有明确定义； ①收益不足 ②政府信用 ③公众反对