山东电力集团公司、山东国际信2002年开始收20年 费降低，收益减少 《运营购电协议》在逐步“市场化”供电的基础上难以实施，不能按照合同约定定价、定量的购电，项目难以收益。 ①政府信用 ②收益不足 ③收费变更 24 山东中华发电项目 托投资公司、香港中华电力投资有限公司及法国电力公司 25 鸟巢国家体育馆 中信集团、北京城建、美国金州（中信联合体） 30年 2009年8月运营权重新回归政府 ①政府信用 政府建设阶段因各种因素更改设计、运营期间面临工人体育场等场馆的竞争、运营缺乏经验、市场收益的估计不足 ②项目竞争 ③经营能力 ④收益不足 2. PPP案例集萃
2.1. 长春汇津污水处理厂
1)
项目概况
1999年长春市人民政府对该市污水处理项目进行招商
2000年香港汇津中国污水处理有限公司投资3200万美元，建成了当时长 春市第一家污水处理厂，成为国内首个外商直接投资的城市污水处理项目
2000年7月14日长春市人民政府颁发《长春汇津污水处理专营管理办法》： 长春市政府授权排水公司与汇津公司订立合作合同，从事长春市北郊污 水处理厂的建设和经营项目 由排水公司向长春汇津公司供应污水，由长春汇津公司进行处理 长春市政府责成长春市自来水公司向用水户收取污水处理费，然后由自 来水公司将收到的污水处理费上缴长春市财政局，由市财政局拨付给排水 公司，最后由排水公司向长春汇津公司支付污水处理费
污水厂在2000年投产后一直运行良好
2002年起，长春市排水公司开始拖欠污水处理费
2003年3月开始，排水公司完全停止支付任何污水处理费 项目概况
2003年2月28日长春市政府以“长府发【2003】4号决定”废止《专营办 法》： 长春市政府认为，《专营办法》违反了国务院有关“固定回报”的规定 及《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》等有关法律，经市常 务会议讨论决定予以废止。
《专营办法》废止后，排水公司停止了向合作企业支付任何污水处理费 截至2003年10月底，累计拖欠合作企业污水处理费约9700万元人民币。 此后，长春汇津和汇津公司多次与市政府和排水公司交涉要求其支付拖欠的 污水处理费，但均未得到任何答复。
2003年8月，汇津公司向长春市中级人民法院提起行政诉讼，同年12月底， 法院判决驳回原告的诉讼请求 。败诉后汇津公司又上诉至吉林省高院，期间汇津长春停产，数百万吨污水直接排入松花江，是为轰动一时的“汇津事件”。
2004年1月8日，汇津公司向吉林省高级人民法院递交了上诉状 一审法院在审理中列举了《合作企业合同》中的大量关于合作双方权利、 义务的条款，以此来说明该项目违反了《中华人民共和国合作经营企业法》 的“利益共享、风险共担”的原则，属于固定回报项目，属于国务院国办发 （2002）43号文件规定的保证外方投资固定回报的项目。汇津公司败诉。经过近两年的法律纠纷，最终长春市政府将汇津长春回购。
2) 项目评价
上世纪90年代初，我国城市化进程很快，而财政无力支付巨额基础建设资金，纷纷引入境外投资者并承诺
固定回报，原本低回报，以稳定见长的水务在我国渐成暴利行业。为此，国务院于1998年下发了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》，对此类问题作出了禁止性规定。然而在《通知》发出2年后，汇津长春项目还能获得审批立项，说明地方政府可能在报批过程中打了“擦边球”，有关部门也涉嫌监管不力。
3) 社会投资者风险分析
分析《长春汇津污水处理专营管理办法》： 合同对投资者十分有利（价格有很大的不合理因素，一级处理
费 达0.6元/吨） 政府为了降低企业风险，BOT合作合同中固定了污水处理的保底 数量、保底价格、固定了汇率和定价条件
目前许多城市的污水处理BOT项目都存在不同程度的间接固定回报 的特点。这主要是考虑到污水处理行业的特殊性，投资大，资金回收 期长，而且排污费的收取和利用权都掌握在政府手里，因此对污水处 理费的收取，一般惯例都采取“照付不议”的原则。 然而我国各地许多政府为了吸引建设资金，或者因为政府官员的寻 租，往往会过高地承诺对投资者的利润回报，同时又要对购买量和价 格做出保障。 因而，这其中隐藏着一个很重要的风险（对投资者而言也可能是最 大的）：政策风险。
我国目前对BOT一类特许权的出（受）让的法规还只是在“通知”、 “意见”、“办法”和“暂行规定”层次上，远没有到法律能界定双 方权利和义务的程度。 2004年3月19日建设部新颁布《市政公用事业特许经营管理办法》， 但仍然只停留在“管理办法”的层次上，远没有上升到法律的高度。 一旦发生纠纷，政府和民
间投资者在法律地位上往往并不对等，一般 采用《合同法》，但合同法上明确规定“国家另有法规规定者除外”， 因此政府当然可以借助于此取消或要求修改特许权出（受）让合同。 上述长春汇津以及一大批与外资签订的带有固定回报性质的BOT项 目就是在国办发（2002）43号文，《关于妥善处理现有保证外方投资回 报项目有关问题的通知》的名义下被取消和修改合约的
BOT 项目一般历时较长，通常要经历当地数届政府，管 理体制造成政府尤其是地方政府决策的草率性和短视性， 城市决策者不会考虑以后十年甚至二十年当地的水业，往 往急于引资建设建立政绩，从而对投资者轻易承诺。过高 的回报率，必然隐藏着更高的政策风险，下届地方政府会 拒绝按一定的购买数量和购买价格兑现合同，会要求修改 合同，甚至就像长春市人民政府单方面取消合同。 在与长春市人民政府的博弈中，汇津公司欠收污水处 理费（截止到2003年10月底）累计达到约9700万元人民币， 已面临停产的危机
4) 地方政府风险分析
对地方政府而言，更改甚至取消不合理的BOT合同，虽 然规避了经济上的损失，但是却面临了更大的风险:
社会 安定和环保风险。同时城市政府的信誉也会受到影响，会 打击一大批投资者对该城市的投资信心。总而言之，过高 的投资回报率，不合理的风险分配，对投资者和政府而言， 都可能是一个“双输”的局面。 目前BOT投资污水处理产业市场竞争不规范，运作还很 不健全。将BOT应用在污水处理行业中，只有近三年的时 间，而行业本身发展过快，这其中就隐藏着很多的风险。 比如，政府作为BOT项目的主持人，对BOT认识普遍不 深，面对现在市场上鱼龙混杂的项目投资者无所适从。
另一个问题是污水处理服务费的价格问题，BOT方式投资的污水处理 厂，最终收费价格包括三部分:建设成本回收、运营成本和投资收益。 目前市场上一级处理污水单价参差不齐，有很多投资者单靠“算”获 得市场，看算得是否比竞争对手准，是否比政府准，而没有足够的低成 本的融资渠道，没有扎实的企业管理平台，这在大量依靠信贷资金的 BOT项目，是很危险的。 BOT只是污水处理设施建造的融资手段之一，并没有整合供排水产业 链，无法在政府和投资者之间实现真正的利益平衡。 一个明显的例子就是很多污水处理厂外收集管网建设不配套，导致厂 建成了却没有污水可以处理，而签订的又是“照付不议”的合同。 社会投资者仅热衷于水厂项目，不愿承担管网项目，把投资大、见效 慢、利润低的困难甩给地方政府。社会投资者也只会将资金投向获利能 力较好的基础设施项目，对于那些获利能力不佳的困难项目，还是由政 府买单，投资利润从政府转移到社会投资者手中，这是由投资者追求利 润最大化的本性决定的。
BOT等一类投融资模式的起因可能是为了引进民融资本， 解决政府的财政不足，但更重要的是引进民营的市场竞争 机制，提高资源配置的效率，同时也可以分散公共部门的 风险。 因为政府部门和民营企业在处理不同类别的风险方面有 各自的优势，这种公私的合作有可能带来双赢的局面。 如果单纯为了解决财政资金之不足，为追求政绩而寅吃 卯粮，并不能把坏的项目变好，民营资本也不会为政府提 供免费的午餐。如果民营资本不是通过提高效率和降低成 本而是靠政府的允诺或保护获取投资回报，那么，对社会 来说，非但不是免费午餐，而
是国有财富的流失。 因此，要有一套BOT的评价标准:这种投资模式是否提高 了政府公共资金的价值（value for money-VFM）。
2.2. 鸟巢国家体育场