动。截止2005年11月底，浙江省已有180.15万名失地农民进入了养老保障系统，其中，152.91万人纳入基本生活保障制度，27.24万人直接进入职工养老保险和“双低”办法的养老保险等。从保障形式和特点上分析，浙江省各地失地农民养老保障制度大体分为以下四种类型。第一,基本生活保障型。此种类型是参照城镇最低生活保障制度设计的,一般设为多个档次,缴费水平与保障待遇挂钩,实行个人账户与统筹账户相结合模式,保障水平相对较低。目前浙江大部分城市采取该种类型。第二,养老保险型。此种类型是参照城镇职工基本养老保险设计的,强调了享受保障权利与缴费义务对等原则,实行个人账户制,享受待遇与缴费时间和缴费指数挂钩,保障水平相对较高，目标是同城镇基本养老保险制度相衔接。仅有嘉兴市采取这种类型。第三,双低保障型。该种类型主要基于失地农民的收入水平较低,及要与城镇职工基本养老保险制度相衔接两方面的考虑,按照城镇职工养老保险的低缴费低享受的“双底”水平进行设计,实行基础养老金和个人账户养老金结合模式。资金来源于个人、集体和政府三方面。杭州市和台州市采取这种类型。第四,混合型。此种类型按照失地农民的不同年龄段、失地程度及就业状况等情况,不同的情况实行不同的制度类型。衢州市采取这种类型???。
根据“五部门”的《指导意见》精神，浙江省失地农民基本生活保障制度实行的是分年龄段、分就业类型的全面风险保障（见图一）。但就浙江省各地失地农民基本生活保障制度的内容看，其重点放在了养老风险的防范上，其养老保障方面的规定比较全面和详细。
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图一浙江失地农民养老保障制度体系基本框架
1.2浙江省失地农民养老保障制度的主要特点
尽管浙江省各地区制定的试行办法或实施细则不同，做法也有差异，但从制度设计和建设来看，具有以下共同特征。
1.2.1增强了政府的责任和支持力度
浙江省失地农民养老保障制度的一个明显特点就是增强了政府的责任和支持力度。在11个市中，有60%的市区对政府的出资额度、比例及来源有明确的规定，例如，金华市政府给每位失地农民直接补贴18000元，丽水市政府补贴10000元，杭州市政府补贴30%等。浙江省《指导意见》也明确要求各地政府按照30%给农民补贴，补贴费从土地收益中列支。尽管与失地农民对城市化发展的贡献相比，浙江省各市政府补贴额度还不算高，但足以说明各市政府已经以实际行动对农民负责，为失地农民建立养老保障制度是各市政府切实保护失地农民利益的具体体现。
1.2.2与城镇职工养老保险制度有较好的衔接性
失地农民是一个特殊的群体，浙江省失地农民基本生活保障制度是
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一个相对独立的制度，它与农村社会养老保险、城镇职工基本养老保险及城乡最低生活保障等相关制度是不一样的。但实行养老制度城乡一体化是城乡社会保障事业统筹发展的最终目标。浙江省各地失地农民养老保障制度的设计基本考虑了与城市养老保险制度的转化与衔接，具有养老保险制度城乡一体化的趋势。如养老保险型和双低保障型就是按照城镇基本养老保险设计的，可以根据失地农民就业状况进行及时衔接与转化，有利于实现城乡养老保障制度的一体化。而基本生活保障型和混合型，尽管与城镇养老保险制度衔接的力度相对小些，但对此作了具体政策规定。如衢州市规定，在被征地前已经参加城镇基本养老保险或在征地当年被用人单位招用或自谋职业的，并已办理“农转非”，可将其缴纳的养老保险费直接按城镇基本养老保险办法，折算成城镇基本养老保险费；在征地后就业的，按就业时城镇基本养老保险的缴费规定，将所缴纳的养老保障费折算成城镇基本养老保障费，从而逐步实现与城镇基本养老保险制度的统一。
1.2.3资金筹集责任的明确性
在《指导意见》的基础上，各地基本上做到了采用“三个一点”的方式，即政府出一点、集团补一点、个人缴一点筹集保障基金。这种筹资模式的三方出资比例及资金来源为:政府出资部分不低于保障费总额的30%，从土地出让金中列支；集体承担部分不低于保障费总额的40%，从土地补偿费中列支；个人承担部分从征地安臵补助费中抵缴。同时按照保障费总额的一定比例（10%左右），在土地出让金中提取建立失地农民基本生活保障风险准备金，以应对未来的支付风险。这种资金的筹集
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模式社会化程度较高，强调了政府、集体和农民的共同责任，也在一定程度上体现了政府对农民利益的切实保护。同时进一步明确失地农民享受待遇与缴费水平相连，体现了权利与义务相一致的原则。
1.2.4账户管理的规范性
浙江省失地农民基本生活保障制度有两种账户模式，一种是个人专项账户，如金华市、湖州市等，将政府补贴、集体缴纳及农民缴纳的资金都进入专项账户统一支配和管理。二是个人账户和社会统筹相结合，如衢州市规定政府补贴资金进入统筹账户，集体和个人缴费进入个人账户，在资金使用时，个人账户优先，个人账户不足时再动用统筹账户。但不管哪种模式，均实行“收支两条线”和财政专户统一管理的方法。“收支两条线”是指政府补贴、集体缴费、个人缴费和风险基金四部分资金的收缴由国土资源部门在征地费用拨付过程中负责统一办理，并及时足额转入当地财政部门开设的“社保”基金专户中；而基金的使用或支付由劳动和社会保障部门负责。失地农民到达退休年龄后，由劳动和社会保障部门承担失地每月养老保障金的发放工作。财政专户统一管理，由当地财政部门单独建账，专款专用。这种方法能有效防范和杜绝资金收缴和发放过程中资金被转借、挪用等不正当行为???。
1.2.5 各部门合作加强
浙江各地失地农民社会保障制度的建立与运行，除了得到政府与集体的资金支持外，与政府及相关部门的政策支持和参与也是分不开的。首先，从政策运行机制来看，浙江省建立了从省到县较为严密的政策制定与管理机构，由省政府根据中央或国务院的精神制定省级发展方向和
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政策框架，以明确部门制定政策的大原则；由省劳动和社会保障厅牵头，会同省国土资源厅、财政厅、民政厅以及农业厅等四部门，联合制定指导性意见，以明确各地制定政策和细则的框架。此基础上，各地级市参照省《指导意见》，根据各地情况，制定试行办法和实施政策；各县（市、区）再参照市本级政府的实施情况，制定具体的操作办法和实施细则。同时，相关部门也在各自的职能范围内调整了土地补偿、财政支持及农转非等相关政策，从而为该制度的建立和运转搭建了强硬的政策支持平台，营造了宽松的运行环境。其次，各相关部门积极参与业务分工与管理。劳动和社会保障部门在整个制度建设中扮演主角，其他相关部门给予配合与支持，它们之间责任明确，强力合作，对失地农民的养老保障制度的建立起了极大的推动作用。
2.建立浙江省失地农民的养老保障的必要性
失地农民的社会保障应该包括养老保障、医疗保障、最低生活保障、就业保障和提供法律援助等。其中养老保障是最重要、最基本的保障。当前，失地农民的养老保障面临缺失，一方面，农村养老保险体系有待完善，又无法享受与城市居民同样的养老保障。另一方面，原有土地的养老保障退位，家庭养老保障功能日趋弱化。
2.1 原有土地保障功能退位
古典经济学家威廉〃配第认为 “土地是财富之母”，亚当〃斯密甚至把土地作为产生价值的唯一源泉。在中国这个传统农业大国，土地作
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