为生产资料和生活资料，它对农民的重要性可想而知。土地的保障和家庭保障一起构成了我国农村保障的主要内容。土地仍然是最基本的农业生产要素,是农业最基本的生活资料来源, 在政府主导的农村社会保障几乎空白的情况下，土地对农民起着重要的保障作用。根据王克强的研究，农村土地的社会保障功能效用达到农村土地总效用的 51.23%????。因此,要让农民放弃土地的承包经营权,起码要保证农民达到的经济补偿不低于耕种土地的收益,这里的收益不仅包括要包括土地自身的产出,还应包括土地为农民提供的养老、失业保障的利益。
2.2 农村养老保险有待完善
长期以来，农民社会保障都是社会保障体系中的薄弱环节，甚至某些关于社会保障的理论探讨和政策设计中，农民社会保障被有意无意地忽视了。根据统计，占全国人口 80%多的农民只享有全部保障费的 11%，而占全国人口 20%的城镇居民却占用了全国社会保障费的 89%。从年人均占有社会保障费上看,城镇人均占有达 455 元,农民人均占有仅 15 元,前者是后者的 30 倍????。到 2003 年底，农村有 5428 万人参加了社会养老保险，占农村人口不到 1/10，覆盖面很低。而且从已经参保的情况看，效果很差。目前，我国农村社会养老保险金的筹集方式以个人缴费为主，集体补助为辅，政府给予政策扶持。在当前很多农村集体经济都很薄弱，集体补助养老金基本上等于是一句口号。中国社会科学院《农村社会保障研究》课题组 2000 年的研究表明：“现行农村社会养老保险是，大部分参保农民缺乏集体补贴，而且政府并没有投入资金，实行的完全是个人积累制，不具有统筹共济的性质” 。目前的农村社
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会养老保险体系显然不可能给失地农民提供相应的保障。
2.3 失地农民尚无法享受与城市居民同样的养老保障
从各地情况看，失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。他们失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的养老保障。这部分人处于养老保障的真空地带。许多失地农民是靠征地款来维持眼前的生计，但过2-3年征地款“吃”完了，其最终结果往往是生活没有保障，更不要说长远的养老保障。从目前的情况看，个别经济发达地区将失地农民直接纳入城市养老保障体系，往往有一部分政府责任无法落实，存在空账运行的危险。其他欠发达地区更加不可能给予财政上的充分支持。失地农民享受与城市居民同样的养老保障还有很长的路要走。
2.4 家庭养老功能日趋弱化
在中国，家庭养老既是一种悠久的传统，也是一个古老的制度。当前，传统的家庭养老开始面临许多的挑战。一是由于计划生育的实行，子女数减少，每个子女要照顾的老人增加，目前典型的4-2-1家庭结构中，一对夫妇就得照顾四个老人。二是代际居住方式变化，从共居转向分居，家庭发生裂变，大家庭转向小家庭。由于代际间空间距离扩大，人口流动加快，空巢家庭增多。三是劳动力社会参与率的提高和社会竞争因素的介入，使得不少子女陷入角色冲突之中，即“事业角色”与“子女角色”的冲突。年轻人面临事业工作的巨大压力，势必影响到家庭养老功能，不能再像过去那样尽孝于父母跟前。家庭养老是农民一直以来
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可以依靠的，它的功能日趋弱化也要求相应替代方式的出现。
另外，失地农民的养老问题还体现在老龄化趋势上。自20世纪80年代以来，中国人口老龄化速度加快。人口学家预测，到2020年我国农村65岁以上老人的比例是14.0%-17.7%。中国农村正在进入一个老龄化的社会。据江西的调查，每100个失地农户中有7个60岁以上的老人，老龄化的趋势十分明显。老龄化速度加大了失地农民养老的需求，使失地农民的养老保障缺失矛盾进一步加深。根据浙江省人民政府研究室统计，在其调查的181人中，参加养老保险的34.36%????。浙江作为建立失地农民养老保险最早的地区之一，只有差不多1/3失地农民有养老保险，可见，失地农民的养老保险还没有完整建立起来，农民参保率也比较低。
3.浙江省失地农民养老保障制度的问题及缺陷
3.1缴费标准及费用的确定与计算缺乏科学性。
在大多数实行基本生活保障型制度的地区,缴费标准是参照城镇最低生活保障金发放标准来确定的,导致缴费标准普遍偏低,而且不能够适应失地农民市民化的生活水准需要。此外,缴费总额(账户所需资金额)的计算,普遍采用简单的静态计算法,即:缴费总额=缴费标准*12个月*缴费年限,其中,缴费年限是由当地平均寿命减去退休年龄计算的。在这一公式中,由于忽略或没有考虑许多影响因素,导致缴费总额的计算过于简单粗糙,其结果往往偏高,有失养老保障制度的科学性和合理性。
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3.2管理难度较大,监督机制缺乏。
从目前各地运作的情况看,存在以下的管理问题: (1)各县(市)根据上级的原则或政策框架制定更细的操作办法,导致在一个地级市内,乃至省内因操作办法细碎而出现五花八门现象,不便于统一管理和监督。(2)各县、市执行的办法不一,不利于跨地区流动人员的转保,或与流入地城市养老保险制度的衔接,从而不利于城乡一体社会保障制度的实现。(3)尽管资金都由各县级财政部门统一管理,但缺乏对资金运营及监督的明确规定。同时，“五部门”之间缺乏高层的协调、管理和监督的激励与约束机制，这为制度的正常运行和健康发展埋下了隐患。
3.3资金筹集机制不健全，存在空帐的隐患。
虽然各类型制度规定资金是从土地补偿费、安臵补助费和土地收益中一次性划拨或列支，表面上看似乎不存在失地农民不能按期缴费的问题，但更为严重的是，第一失地农民失地失业,收入没有保障,让其为未来养老缴费无疑是雪上加霜,即使从土地补偿安臵费中扣缴也显得过分,因为目前的补偿安臵费已经很低,农民连现期的生活都很困难,怎能心甘情愿接受扣缴保费的做法。第二集体缴费部分从土地补偿费中列支，存在与集体经济发展争资金的矛盾。第三，政府出资部分，大都从土地收益中列支，同样存在土地收益不能按期取得的问题，影响政府资金及时足额到账。以上三种情况都会导致失地农民养老保障金账户为空帐情况，如果不加以防范，将严重影响和制约该项制度的持续发展。
4完善浙江省失地农民养老保障制度的建议
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4.1总结实践经验，加强理论研究
任何一项切实可行的制度，如果没有坚实的理论来支撑，是很难持续健康地发展的。浙江省失地农民养老保障制度是一项史无前例的伟大创举，没有现成的理论可参考，没有成功的经验可借鉴，因而在实现探索中，许多具体且关键的问题还需要理论研究来突破和提升。第一，需加强有关概念的界定。从浙江省11个是制定的试行办法的命名看，“被征地农民”的概念，有几种不同的称谓：“被征地农民”（如湖州市）、“被征地人员”（如宁波市）、“征用土地农转非人员”（如杭州市）、“土地征用人员”（如嘉兴市）等。显然这一概念还需要进一步界定和统一，这样才有利于实践操作和统一管理。第二，对失地农民的养老保障制度的给付水平的确定，不能简单地参考某一种制度标准，如城市最低生活保障制度或事业保险制度，而应考虑和权衡多方面的因素。公平而又科学地确定失地农民的养老保障水平。第三，增强失地农民养老保障制度的保险理论属性，使农民交纳的保障费用科学合理，同时也可以增强该制度的规范性。
4.2改变观念，公平对待农民
根据浙江省11个市制定试行办法的原则和政策可以看出，造成失地农民养老保障制度给付水平低的现象源于制度设计者陷入了两点误区。误区一：认为农村经济发展水平低，农民收入少，农民的基本生活保障水平应与之相适应，因此给付水平应低一些。误区二：认为失地农民养老保障制度的给付水平如果确定得较高，会增加政府的财政负担。
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