摘 要
准 公 共 物 品 是 介 于 私 人 物 品 与 公 共 物 品 之 间 ， 兼 有 私 人 物 品 和 公 共 物 品 部 分 特 征 的
一 种 物 品 状 态 ， 并 因 其 外 部 性 、 使 用 及 消 费 中 的 部 分 排 他 性 与 竞 争 性 ， 导 致 其 在 供 给 中
表 现 出 “ 搭 便 车 ” 、 “ 供 给 不 足 ” 等 市 场 失 灵 以 及 “ X - 非 效 率 ” 、 “ 寻 租 ” 等 政 府 失 灵 。 为
更 有 效 地 提 供 准 公 共 物 品 ， 理 论 界 一 直 着 力 于 准 公 共 物 品 供 给 模 式 的 研 究 ， 并 历 经 了 从
亚 当 · 斯 密 的 “ 看 不 见 的 手 ” 的 市 场 提 供 模 式 到 凯 恩 斯 主 义 的 “ 看 得 见 的 手 ” 的 政 府 垄 断 经 营 模 式 。 经 过 市 场 失 灵 到 政 府 失 灵 之 后 ， 在 实 践 中 人 们 开 始 重 新 思 索 新 的 供 给 途 径 ：
公 与 私 的 合 作 — — 准 公 共 物 品 的 民 营 化 。
准 公 共 物 品 的 民 营 化 被 理 解 为 一 种 “ 更 多 依 靠 民 间 机 构 ， 更 少 依 靠 政 府 来 满 足 公 众
需 求 ” 的 供 给 模 式 。 与 传 统 供 给 模 式 相 比 ， 准 公 共 物 品 的 民 营 化 经 营 模 式 可 以 为 公 众 提
供 更 高 质 量 的 公 共 物 品 和 公 共 服 务 ， 使 社 会 资 源 配 置 更 富 效 率 。
准 公 共 物 品 民 营 化 改 革 发 韧 于 西 方 新 保 守 主 义 所 倡 导 的 ， 以 削 减 政 府 职 能 为 核 心 的
“ 政 府 再 造 运 动 ” 。 上 世 纪 九 十 年 代 中 期 ， 伴 随 着 快 速 全 球 化 与 深 度 市 场 化 的 推 进 ， 准 公
共 物 品 民 营 化 模 式 引 至 我 国 行 政 改 革 之 中 ， 并 取 得 了 相 应 成 效 。 但 由 于 我 国 正 处 于 转 型
时 期 ， 在 改 革 过 程 中 由 于 传 统 思 想 观 念 的 藩 篱 以 及 制 度 与 法 律 体 系 的 不 完 善 ， 导 致 我 国
在 准 公 共 物 品 民 营 化 过 程 中 存 在 诸 多 风 险 。 这 些 风 险 具 体 表 现 为 准 公 共 物 品 民 营 化 中 的 “ 内 部 人 控 制 ” 、 “ 预 算 软 约 束 ” 、 “ 政 府 寻 租 ” 等 结 构 性 风 险 以 及 激 励 与 监 督 不 力 而 造 成
的 控 制 风 险 与 道 德 风 险 。 这 些 风 险 的 存 在 阻 碍 了 我 国 准 公 共 物 品 民 营 化 改 革 的 有 序 推 进 ，
扭 曲 了 准 公 共 物 品 民 营 化 改 革 之 目 的 。
为 达 成 我 国 准 公 共 物 品 民 营 化 改 革 的 宗 旨 ， 政 府 必 须 切 实 履 行 好 谋 求 社 会 公 共 福 祉
之 职 能 ， 制 定 各 项 政 策 培 育 有 序 的 民 营 化 竞 争 环 境 ， 完 善 公 共 财 政 体 系 、 规 范 民 营 化 招 投 标 程 序 ， 激 发 公 民 的 监 督 意 识 ， 建 构 法 治 社 会 秩 序 ， 从 而 有 效 地 规 避 民 营 化 进 程 中 的 各 种 风 险 ， 达 成 公 开 、 公 平 、 公 正 之
。 旨 归
关 键 词 ： 准 公 共 物 品 、 民 营 化 、 风 险 、 激 励 、 信 息 不 对 称
I
A b s t r a c t
Q u a s i - p u b l i c g o o d i s b e t w e e n p r i v a t e g o o d a n d p u b l i c g o o d , s h a r e t h e i r
s o m e c h a r a c t e r s , a n d e x i s t i n c o m m o n l i v e s p o p u l a r l y . B e c a u s e o f e x t e r i o r , p e x c l u s i v e a n d c o m p e t i t i v e i n u s e a n d c o a r t l y
n s u m p t i o n , i t l i k e l y t o c a u s e t h e
m a l f u n c t i o n o f m a r k e t a n d g o v e r n m e n t . T o s u p p l y t h e Q u a s i - p u b l i c g o o d m o r e
e f f e c t i v e l y , r e s e a r c h e r s a r e m a k i n g e f f o r t t o b u i l d t h e e f f e c t i v e m o d e l . A n d t r e s e a r c h e x p e r i e n c e t h e p r o c e s s f r o m “ i h e
n v i s i b l e h a n d s ” t h e o r y h e l d b y A d a m t o t h e “ v i s i b l e h a n d s ” h e l d b y K e y n e s . B u t a f t e r t h e p r o b l e m o f m a l f u n c t i o n o f m a r k e t a n d g o v e r n m e n t t a k e s p l a c e , r e s e
a r c h e r s t u r n t h e i r e y e s t o t h e n e w w a y : P u b l i c - p r i v a t e p a r t n e r s h i p
P u b l i c - p r i v a t e p a r t n e r s h i p i s d e s c r i b e d a s t h e q u a s i - p u b l i c g o o d s s u p p l y m o d e l t h a t “ t a k e u s e o f n o n - g o v e r n m e n t i n g
a g e n c i e s a s m o r e a s p o s s i b l e , a n d r e l y o n l e s s g o v e r n m e n t t o s a t i s f y t h e n e e d o f p u b l i c . ” F o r e i g n c o u n t r i e s h a v e
p r a c t i c e d t h e t h e o r y f o r 2 0 y e a r s a n d t h e e x p e r i e n c e b e n e f i t t h e p r a c t i c e o f o c o u n t r y t o g e t e f f e c t i v e a c h i e v e m e n t s . B u r
e c a u s e c o u n t r y i s o n t h e r e f o r m a n d
t r a n s f o r m a t i o n s t a g e , t h e s y s t e m i s f a r f r o m s o u n d ; t h e r i s k i s m o r e t h a n f o r e i c o u n t r i e s . T h e y m a i n l y i n c l u d e m e c h a n i c g n
a l r i s k o f “ i n s i d e c o n t r o l ” , S o f t b u d g c o n s t r a i n r i s k i n c o s t b u d g e t c o n t r o l , a e t
n d R e n t r i s k c a u s e d f r o m t h e g o v e r n m e n t i n t e r v e n e s . A n d s o m e r i s k s c a u s e d o f s h a l
o r t i n g f r o m r e g u l a t i o n , a n d u n s o u n d
e n v i r o n m e n t a r e a l s o e x i s t e d . T h e y l o g g e d t h e d e v e l o p m e n t o f P u b l i c - p r i v a t e p a r t n e r s h i p , a n d d i s
t o r t e d i t s p u r p o s e .
O u r c o u n t r y i s d e d i c a t e d i n r e f o r m a n d o p e n . T o e n h a n c e t h e c o m p e t i t i o n
c a p t i v i t y , i n i n t e r n a t i o n a l m a r k e t , g o v e r n m e n t m u s t t a k e e f f e c t i v e m e a s u r e s t o p l a y t h e r o l e o f m a c r o - r e g u l a t o r , m a k e a l l t h e s y s t e m s p e r f e c t , g e t r i d o f t h e r i n p r o c e s s o f P u b l i c - p r i v a t e p a r t n e r s h i s k s i p , r e a c h t h e g o a l o f o p e n , j u s t i c e a n d f a i r .
K e y w o r d s : Q u a s i - p u b l i c g o o d s , P u b l i c - p r i v a t e p a r t n e r s h i p , R i s k , I n c e n t i v e ， A s y m m e t r i c i n f o r m a t i o n
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目 录
摘 要 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .A b s t r a c
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视 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 1 . 2 准 公 共 物 品 的 供 给 机
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .制 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .第 二 章 民 营 化 ： 我 国 准 公 共 物 品 供 给 的 理 性 选 . . . . . . . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .择 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . 1 准 公 共 物 品 民 营 化 的 理 论 基 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 2 础 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 . 2 准 公 共 物 品 民 营 化 的 基 本 模
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 式 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 . 3 国 内 外 准 公 共 物 品 的 民 营 化 进 1 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 程 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .第 三 章 我 国 准 公 共 物 品 民 营 化 模 式 的 风 险 显 1 4
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 6 现 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 . 1 “ 内 部 人 控 制 ” 的 结 构 性 风
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 2 险 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 . 2 成 本 效 益 核 算 中 的 软 约 束 风
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 险 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 . 3 外 部 监 控 机 制 不 力 的 控 制 风 2 2
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 险 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 . 4 政 府 干 预 造 成 的 “ 寻 租 ” 风 2 4
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 险 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 . 5 经 营 者 在 民 营 化 中 的 道 德 风 2 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 险 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .第 四 章 我 国 准 公 共 物 品 民 营 化 之 风 险 规 避 路 3 2
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 径 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . 1 竞 争 环 境 的 有 序 3 4
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 7
化 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 . 2 中 介 机 构 的 独 立
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .化 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 . 3 民 营 程 序 的 规 范
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 7
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .化 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 . 4 财 政 预 算 的 刚 性
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 9
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .化 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 . 5 民 众 监 督 的 制 度
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 1
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .化 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .参 考 文
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 4
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .献致 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 5
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 谢 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 3
I I I
硕 士 学 位 论 文 前 言
前 言
政 府 与 市 场 是 人 类 社 会 的 两 种 最 基 本 的 组 织 形 式 ， 也 是 推 动 、 控制和影响社会发 展
的 两 股 强 大 的 力 量 。 对 于 政 府 部 门 来 讲 ， 变 革 是 一 种 常 态 ， 只 要 存 在人 着们 不就 完会 美持 的续 政地 府寻 ，求 理 想 的 治 理 形 态 。 因 此 ， 为 适 应 变 化 的 社 会 经 有 效 地 履 行 政 济府 环职 境能 ，， 政 府 也 总 是 积 极 探 索 改 革 之 路 ， 处 于 不 断 的 改 进 与 变 化 之 中 2 。
2 0 世 纪 最 后 的0 余 年 ， 为 迎 接 全 球 化 、 信 息 化 和 知 识 经 济 时 代 的来临以及摆脱财政困 境 、 提 高 国 际 竞 争 力 和 政 府 效 率 ， 西 方 各 国 相 继 掀 起 了 政 府 改 革论 或看 再， 造主 的导 浪这 潮场 。改 从革 理的 理 论 有 公 共 选 择 学 派 和 新 公 共 管 理 学 派 。 公有 共任 选何 择逻 理辑 论理 认由 为证 ：明 “ 没公 共 服 务 必 须 由 政 府 官 僚 机 构 来 提 供 ” ， 摆 脱政 困府 境的 的垄 最断 好地 出位 路， 是建 打立 破公 私 机 构 之 间 的 竞 争 ， 美 国 著 名 经 济 学 家 布 地 将 此 次 坎改 南革 更概 是括 精为 辟“ 政 府 与 市 场 的 博 弈 ” 。 关 于 “ 新 公 共 管 理 ” 萨 瓦 斯 认性 为改 ：革 “ 是的 通 一用 系标 列签 创， 造其 最 显 著 的 特 征 是 将 市 场 机 制 引 入 政 治 领 域然 属于新 。公 ? ? 民共 管 理 营的 化主 显流 , 体 现 了 新 公 共 管 理 的 所 有 特 征 ? ? 从 这 个 意 义民 营 化 就 是 新 公 共 上管 讲理 , 。 ” 实 践 证 明 ， 满 足 人 们 多 种 需 要 的 准 公 共 物 品 需 要 通 过 多 种 渠 道
或多种系统提供，政府 制 定 的 政 策 要 发 挥 持 久 有 效 的 作 用 ， 就 必 须 促 进 和 支 持 包 括 政 府织 、等 市不 场同 、系 公统 民共 社同 会发 组挥 作 用 ， 而 不 是 仅 仅 依 靠 某 一 项 目 或 某 一 部 门承 甚担 至对 某社 一会 社成 会员 系提 统供 来福 利 的 责 任 。 准 公 共 物 品 民 营 化 是 适 应 社 会 发种新的供 展给 而制 构度 建安 的排 一， 它 跨 越 了 公 与 私 的 界 限 、 分 配 与 生 产 的 界 限 、 政 府 与现 非了 政人 府类 的在 界制 限度 ，创 体新 领 域 的 智 慧 。 西 方 发 达 国 家 为 解 决 社 会 服 务 成低的问 题 ， 采 本用 高购 效买 率、 外 包 、 出 售 等 方 式 ， 尝 试 将 准 公 共 物 品 的 供 给 交 给 私 人 经民 营营 、化 政的 府进 监程 控中 ，摒 在弃 了 传 统 私 人 市 场 模 式 的 私 营 化 方 向 ， 朝 向 以 提利的制度效率 高为 社目 会标 福， 变 政 府 全 额 承 担 和 直 接 生 产 的 模 式 为 政 府 规 划 、 融 资 ， 社民 区营 、企 非业 营等 利为 组供 织给 、主 体 的 提 供 与 生 产 相 分 离 的 民 营 化 供 给 模 式 。 公 共 管 理 研 究 在 2 0 世 纪 8 0 年 代 中 期 恢 复 重 建 我国公共行政 和以 来 ， 获 得 了 迅 速 发 展 。 面 对 风 起 云 涌 的 政 府 改 革 运 动 以 及 对 廉 政 、 高 效 、 灵 活 透 明 政 府我 呼国 唤政 的府 国也 际日 形益 势感 ，受 到 转 变 政 府 职 能 的 必 要 。 近 十 年 ， 中 国 对 长 期公 居共 主物 导品 地提 位供 的理 传论 统进 准行 了 反 思 ， 受 西 方 政 府 治 道 变 革 理 论 的 影 响公 ，共 亦物 步品 亦行 趋业 地实 对行 我了 国一 准系 列 朝 向 市 场 化 ， 引 入 竞 争 机 制 的 民 营 化 改了 革一 ，定 并成 在效 实。 践自 中改 取革 得开 放 以 来 ， 党 和 国 家 不 断 强 化 对 民 营 经 济 发 展的 政 策支0 持在 2 0 0 3 年 1 月 ，召 特开 别的 是十 六 届 三 中 全 会 中 通 过 的 《 中 共 中 央 关 于 完 善体 社制 会若 主干 义问 市题 场的 经决 济定 》 中 指 出 ： 要 清 理 和 修 订 限 制 非 公 有 制 经 济 发 展 的 法 律 、 法 规 和 政
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硕 士 学 位 论 文 前 言
策 ， 消 除 体 制 性 障 碍 。 放 宽 市 场 准 入 ， 允 许 非 公 有 资 本 进 入 法 律 法 规公 未用 进事 入业 的及 基其 础他 设准 施公 、共 物 品 行 业 和 领 域 ； 强 调 对 垄 断 行 业 要 放 宽 市 实准 行入 政、 企引 分入 开竞 、争机制 场， 政 资 分 开 、 政 事 分 开 。 显 然 ， 根 据 上 述 精 神 ， 非通 公过 有与 制公 企有 业制 既企 可业 以合 资 、 合 作 等 方 式 进 入 原 来 由 国 有 独 占 的 基 础 设垄 施断 、性 公行 用业 事， 业也 及可 其以 他独 立 地 进 入 这 些 领 域 。 这 必 将 在 相 当 程 度 上 为大 非的 公发 有展 制空 经间 济， 创有 造力 更地 促 进 非 公 有 制 经 济 的 发 展 ， 强 化 竞 争 机 制 的资 作源 用的 ，功 增能 强， 市提 场高 配经 置济 效 率 ， 从 而 完 善 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 。 理 论 研 究 主 要 着 眼 于 民 营 化 可 行 性 分 析 ，但是，这几年 的 且 这 种分析是基于西方理论 与 实 践 现 状 而 嫁 接 至 我 国 的 研 究 ， 忽 视 了 民 营 化 嵌 入 于 我 国 国 情险 下。 所通 存过 在与 或国 潜外 在的 的准 风公 共 物 品 民 营 化 改 革 比 较 即 可 发 现 ， 西 方 准 公是 共在 物市 品场 的机 民制 营非 化常 改完 革善 的 背 景 下 ， 基 本 完 成 通 过 政 府 干 预 解 决 市 场而 失中 灵国 的当 目前 标的 后问 进题 行是 的市 。场 机 制 与 规 则 扭 曲 ， 法 律 与 制 度 滞 后 ， 政 府病 资而 源导 不致 足的 等准 一公 系共 列物 弊品 宏 观 资 源 配 置 效 率 与 微 观 制 度 效 率 的 低 下中国目前处于社 。会 特转 别型 是、 体 制 转 轨 阶 段 ， 各 种 法 律 与 制 度 都 出 现 了 真 空 ， 而 准 公 共行业由于其公益 物性 品、 利 益 计 算 不 确 定 、 经 营 规 模 性 、 投 资 大 、 回 收 期 长 等 特 殊 性 质自 是由 无交 法换 通来 过实 市现 场的 的， 政 府 监 控 下 的 交 换 需 要 建 立 监 督 公 共 权 力 失 范要 行惩 为治 的经 有营 效者 制侵 度害 ，公 需共 利 益 行 为 的 有 力 政 策 ， 否 则 ， 无 异 于 创 造 了 “ 权使 得 钱公 交共 易资 的产 空被 间大 ” ，量 侵 吞 ， “ 我 们 每 一 次 双 轨 制 ， 转 轨 过 程 都 是 腐 败中 的国 高现 峰阶 期段 。的 ” （准 公 毛共 寿物 龙品 ）民 。营 化 改 革 并 没 有 消 除 传 统 体 制 下 的 垂 直 断 断 垄” 的 ，初 原衷 本结 “ 打果 却 破造 垄成 了 新 的 垄 断 。 在 监 管 者 、 经 营 者 与 消 费 者 之显 间然 ，更 选多 择地 权掌 与握 决在 定前 权二 者 手 中 ， 消 费 者 的 影 响 力 依 然 明 显 不 足 处 于与 弱监 势控 地成 位本 ，的 政增 府加 协， 调政 策 效 果 的 不 确 定 导 致 了 消 费 者 利 益 难 以 实 现 。
完善公开、公平 、 竞 争 的 市 场 准 入 退 出 机 制 ； 保 证 程 序 的 正 义 性；化解政府的寻租风 险 ； 由 谁 监 督 及 如 何 监 督 准 公 共 物 品 民 营 化 后 的 质 量 ， 协 调 监 管三 者者 、的 经关 营系 者以 、达 消到 费政 者府 受 益 ， 企 业 赢 利 并 保 障 消 费 者 利 益 等 问 题 的 究 的 目 的 解及 决意 是义 笔所 者在 研。
2