硕 士 学 位 论 文 第 二 章 民 营 化 ： 我 国 准 公 共 物 品 供 给 的 理 性 选 择
持 准 公 共 物 品 行 业 的 生 存 和 发 展 。 由 于 准 公 共 物 品 一 般 都 是 重 要 的 基 础 设 施 产 业 ， 随 着
经 济 的 发 展 必 然 对 准 公 共 物 品 的 需 求 不 断 增 长 ， 而 准 公 共 物 品 行 业 有 国 家 独 家 经 营 ， 政
府 单 一 的 投 资 渠 道 无 法 满 足 准 公 共 物 品 巨 大 的 投 资 需 求 。 如 1 9 7 6 年 国 际 货 币 基 金 组 织 强
化 了 紧 缩 预 算 控 制 和 贷 款 政 策 ， 结 果 是 西 方 各 国 在 2 0 世 纪 7 0 年 代 的 投 资 呈 下 降 趋 势 。
下 表 以 英 国 为 例 说 明 了 当 时 的 情 况 ：
（ 表 6 ） 英 国 1 9 7 0 — 1 9 8 9 年 国 内 资 本 形 成 总 额 （ 单 位 ： 百 万 英 镑 ）
产 业 1 9 7 0 年 1 9 7 9 年 1 9 8 2 年 1 9 8 9 年 交 通 6 3 0 0 3 6 1 8 1 9 7 3 3 2 6 5 电 信 — 1 7 4 9 1 6 7 0 3 6 9 0
能 源 和 自 来 水 6 9 0 1 3 9 4 5 4 2 3 5 4 3 1 0
基 础 设 施 产 业 合 计 1 3 2 0 1 9 3 1 2 7 8 7 9 1 1 2 6 5 制 造 产 业 1 0 6 7 0 1 0 1 3 6 6 3 6 0 1 0 7 8 7
资 料 来 源 ： J a m e s F o r e m a n - P e c k , R o b e r t M i l l w a r d , 1 9 9 4 , P u b l i c a n d P r i v a t e O w n e r s h i p o f B r i t i s h I n d u s t r y 1 8 2 0 - 1 9 9 0 , O x f o r d U n i v e r s i t y P r e s s , p . 3 3 4
由 上 表 可 见 ， 1 9 7 0 年 国 有 交 通 、 电 信 、 能 源 等 准 公 共 物 品 产 业 投 资 总 额 比 制 造 业 高
2 0 % ， 而 在 撒 切 尔 夫 人 当 选 为 英 国 首 相 的 1 9 7 9 年 ， 国 有 基 础 设 施 产 业 的 投 资 总 额 却 比 制 造 业 低 8 % 。 在 经 济 萧 条 的 1 9 8 2 年 ， 制 造 业 投 资 急 剧 下 降 。 虽 然 英 国 政 府 对 国 有 基 础 设
施 产 业 强 调 了 利 润 的 目 标 ， 但 到 1 9 8 9 年 ， 大 部 分 基 础 设 施 产 业 实 行 民 营 化 改 革 前 ， 一 直
未 能 改 变 在 基 础 设 施 产 业 投 资 不 足 的 状 况 ， 使 政 府 觉 得 力 不 从 心 ， 因 而 民 营 化 改 革 对 其 很 有 吸 引 力 ， 因 此 ， 撒 切 尔 夫 人 在 任 期 间 ， 在 英 国 的 许 多 准 公 共 物 品 领 域 大 力 推 行 民 营 化 改 革 ， 并 取 得 了 瞩 目 的 成 功 ， 我 们 从 下 表 可 见 一 斑 ：
（ 表 7 ） 英 国 部 分 准 公 共 物 品 民 营 化 改 革 过 程
企 业 名 称 时 间 出 售 股 份 政 府 集 资 额
主 要 业 务
（ % ） （ 百 万 英 镑 ）
英 国 电 信 公 司 1 9 8 4 年 1 2 月
5 0 ． 2
2 6 2 6 5 2 4 0 5 3 3 5
电 信
1 9 9 1 年 1 2 月 2 5 ． 9 1 9 9 3 年 7 月 2 0 ． 7
英 国 煤 气 公 司 1 9 8 6 年 1 2 月 9 6 ． 6 7 7 2 0 煤 气
1 0 个 自 来 水 公 司 1 9 8 9 年 1 2 月 9 7 ． 4 - 9 8 ． 4 3 7 4 0 自 来 水 1 2 个 地 区 电 力 公 司 1 9 9 0 年 9 7 ． 0 - 9 8 ． 4 7 9 0 7 输 配 电
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国 家 电 力 公 司 与 发 电 公 司 1 9 9 1 年 3 月 6 0 ． 0 2 9 5 4 发 电 国 家 电 力 公 司 与 发 电 公 司 1 9 9 5 年 3 月 4 0 ． 0 3 5 9 4 发 电 苏 格 兰 水 电 与 电 力 公 司 1 9 9 1 年 6 月 9 6 ． 5 3 4 8 1 发 电 与 输 配 电 爱 尔 兰 电 力 公 司 1 9 9 3 年 6 月 9 6 ． 5 3 6 2 发 电 与 输 配 电 英 国 铁 路 公 司 1 9 9 6 年 5 月 9 8 ． 0 1 9 5 0 铁 路 运 输
资 料 来 源 ： M i c h a e l P o l l i t t , 2 0 0 0 , A S u r v e y o f t h e l i b e r a l i z a t i o n o f P u b l i c E n t e r p r i s e i n t h e U K s i n c e 1 9 7 9 , i n M K a g a m i a n d M a s a t s u g u T s u j i ( e d . ) , P r i v a t i z a t i o n , D e r e g u l i t s u h i r o
a t i o n a n d E c o n o m i c E f f i c i e n c y : A C o m p a r a t i v e A n a l y s i s o f E u r o p e a n d t h e A m e r i c a n , C h e l t e n h a m : E d w A s i a ,
a r d E l g a r P u b l i s h i n g L i m i t e d , p p . 1 0 6 - 1 0 7 .
由 表 可 知 ， 英 国 政 府 通 过 发 行 股 票 出 售 国 有 资 产 ， 在 部 分 准 公 共 物 品 产 业 获 得 4 4 9 . 0 9
亿 英 镑 的 财 政 收 入 ， 可 以 说 是 取 得 了 民 营 化 的 巨 大 成 绩 。 前 面 所 提 到 的 日 本 国 铁 经 过 民
营 化 改 革 后 在 竞 争 性 环 境 下 提 高 了 经 济 效 率 和 效 益 ， 逐 步 减 少 甚 至 取 消 了 政 府 财 政 补 贴 ：
（ 表 8 ） 日 本 1 9 8 1 - 1 9 9 0 年 国 铁 民 营 化 前 后 政 府 补 贴 情 况 比 较 （ 单 位 ： 亿 日 元 ）
民 营 化 前 民 营 化 后
1 9 8 1 1 9 8 2 1 9 8 3 1 9 8 4 1 9 8 5 1 9 8 6 1 9 8 7 1 9 8 8 1 9 8 9 1 9 9 0
对 企 业 的 补 贴 （ A ） 7 3 3 5 7 2 9 4 7 0 1 7 6 4 7 4 6 0 0 1 3 7 7 7 2 6 8 1 5 1 2 2 1 6 2
对 清 算 机 构 的 补 贴 （ B ） 1 6 6 8 1 9 5 3 6 0 9 9 1 5 1 1 企 业 征 税 （ C ） 1 0 5 6 1 3 1 4 1 2 9 2 1 5 1 0
政 府 总 负 担 （ A + B - C ） 7 3 3 5 7 2 9 4 7 0 1 7 6 4 7 4 6 0 0 1 3 7 7 7 8 8 0 7 8 9 5 0 2 8 1 8
资 料 来 源 ： 王 存 金 ： 《 破 解 难 题 ： 世 界 国 有 企 业 比 较 研 究 》 ， 华 东 师 范 大 学 出 版 社 ， 1 9 9 9 ， 1 0 9 页
受 国 外 准 公 共 物 品 民 营 化 改 革 理 论 及 实 践 的 影 响 ， 改 革 开 放 以 来 ， 中 国 准 公 共 物 品
民 营 化 改 革 的 发 展 比 较 迅 速 。 中 国 民 营 化 改 革 首 先 来 自 政 府 政 策 的 推 动 。 2 0 0 1 年 1 2 月 1 1 日 ， 原 国 家 计 委 发 出 了 《 关 于 印 发 促 进 和 引 导 民 间 投 资 的 若 干 意 见 的 通 知 》 ， 指 出 “ 除
国 家 有 特 殊 规 定 的 以 外 ， 凡 是 鼓 励 和 允 许 外 商 投 资 进 入 的 领 域 ， 均 鼓 励 和 允 许 民 间 投 资 进 入 ； 鼓 励 和 引 导 民 间 投 资 以 独 资 、 合 作 、 联 营 、 参 股 、 特 许 经 营 等 方 式 ， 参 与 经 营 性
的 基 础 设 施 和 公 益 事 业 项 目 建 设 。 ” 在 2 0 0 2 年 公 布 的 《 外 商 投 资 产 业 指 导 》 中 ， 原 禁 止 外 商 投 资 的 电 信 、 燃 气 、 供 排 水 等 城 市 管 网 受 次 被 列 为 开 放 领 域 。
在 政 策 的 支 持 下 以 及 在 准 公 共 物 品 行 业 现 金 流 回 报 稳 定 的 利 益 驱 动 下 ， 广 东 、 上 海 、
杭 州 等 地 的 准 公 共 物 品 行 业 开 始 向 民 间 资 本 和 外 资 敞 开 大 门 ， 吸 引 着 大 量 民 间 资 本 和 外
资 参 与 准 公 共 物 品 行 业 的 供 给 竞 争 。 广 东 鼓 励 和 引 导 民 间 投 资 参 与 能 源 、 交 通 、 供 水 、
污 水 处 理 等 准 公 共 物 品 行 业 的 建 设 。 深 圳 市 政 府 于 2 0 0 2 年 8 月 将 五 大 国 企 以 国 际 招 标 方
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硕 士 学 位 论 文 第 二 章 民 营 化 ： 我 国 准 公 共 物 品 供 给 的 理 性 选 择
式 转 让 部 份 股 权 ， 这 五 大 国 企 分 别 是 能 源 集 团 、 水 务 集 团 、 燃 气 集 团 、 公 共 交 通 集 团 以
及 食 品 总 公 司 ， 转 让 比 例 在 2 5 % - 7 0 % 之 间 ； 2 0 0 2 年 7 月 成 都 市 市 政 公 用 局 将 6 条 公 共 汽
车 线 路 的 特 许 经 营 权 进 行 拍 卖 ， 将 原 有 国 有 公 交 公 司 独 家 经 营 的 公 共 汽 车 线 路 有 偿 出 让 ；
2 0 0 3 年 上 半 年 ， 香 港 李 嘉 诚 的 和 记 黄 埔 斥 资 2 . 5 亿 港 元 收 购 在 香 港 创 业 板 上 市 的 百 江 燃
气 1 2 . 8 % 的 股 份 ， 借 此 进 入 内 地 燃 气 市 场 ； 香 港 另 一 大 腕 李 兆 基 旗 下 的 中 华 煤 气 在 取 得
广 东 液 化 天 然 气 项 目 的 股 权 后 ， 有 分 别 斥 资 6 亿 、 2 亿 元 人 民 币 及 3 0 0 0 万 、 2 0 0 0 万 美 元
参 股 武 汉 燃 气 热 力 集 团 ； 来 自 国 内 的 民 营 企 业 ， 香 港 上 市 公 司 新 奥 燃 气 也 参 与 竞 争 ， 先
后 以 控 股 甚 至 独 资 的 形 式 获 得 了 国 内 2 0 多 个 城 市 的 燃 气 管 网 的 独 家 经 营 权 ； 1 9 9 2 年 法 国
苏 伊 士 水 务 投 资 广 东 中 山 市 坦 洲 自 来 水 公 司 ， 成 为 “ 洋 水 务 ” 进 军 中 国 的 开 始 ， 而 威 望
迪 控 股 5 5 % 与 天 津 市 有 关 部 门 成 立 合 资 企 业 — — 天 津 通 用 水 务 公 司 是 中 国 政 府 第 一 次 特
许 外 国 公 司 经 营 现 有 水 厂 ； 2 0 0 1 年 法 国 昭 和 水 务 公 司 与 奉 贤 自 来 水 公 司 第 三 水 厂 合 作 成
立 了 上 海 首 家 中 外 合 作 的 昭 和 自 来 水 公 司 。
近 年 来 ， 随 着 各 种 形 式 民 营 化 改 革 的 深 入 发 展 ， 中 国 在 燃 气 、 电 力 、 运 输 等 部 门 实
行 的 重 大 调 整 ， 引 入 竞 争 机 制 ， 在 民 营 化 改 革 总 取 得 了 一 定 的 成 绩 。 下 面 以 铁 路 运 输 业 为 例 加 以 说 明 。
（ 表 9 ） 铁 路 运 输 业 主 要 财 务 指 标 （ 单 位 ： 万 元 ）
指 标 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2
运 输 总 收 入 5 8 2 . 8 6 3 2 . 1 7 5 6 . 1 8 4 2 . 1 9 2 2 . 1 9 9 8 . 9 1 0 9 7 . 4 1 3 4 5 . 7 1 4 2 0 . 5
运 输 总 成 本 5 7 0 . 9 6 4 0 . 6 7 0 4 . 5 8 1 2 . 3 8 4 8 . 4 9 0 2 . 9 9 5 1 . 1 1 0 3 8 . 0 1 1 2 0 . 5
营 业 外 收 支 2 9 . 0 3 3 . 4 4 0 . 2 4 3 . 8 5 0 . 4 _ 4 7 . 1 6 0 . 3 5 8 . 5
应 缴 税 金 3 0 . 4 3 2 . 3 3 6 . 3 2 7 . 4 3 0 . 1 3 3 . 7 3 7 . 8 4 6 . 0 5 9 . 5
实 现 利 润 - 2 9 . 1 - 6 4 . 1 - 1 3 . 8 - 2 6 . 1 0 . 3 2 7 . 2 3 3 . 8 2 1 . 2 2 4 . 7
资 料 来 源 ： 《 中 国 统 计 年 鉴 》 （ 1 9 8 6 - 2 0 0 3 ） ， 中 国 统 计 出 版 社 ， 1 9 8 6 — 2 0 0 3 年 版
由 上 表 可 以 看 出 在 改 革 相 对 迟 缓 的 铁 路 运 输 产 业 ， 1 9 9 4 年 亏 损 2 9 . 1 万 元 ， 到 1 9 9 5
年 亏 损 了 6 4 . 1 万 元 ， 是 1 9 9 4 年 的 两 倍 多 ， 经 过 部 分 服 务 民 营 化 改 革 后 如 各 铁 路 集 团 实 行
“ 网 运 分 离 ” 的 改 革 相 继 组 建 了 客 运 公 司 ， 由 开 始 的 亏 损 逐 渐 实 现 了 赢 利 。
中 国 经 过 十 余 年 的 理 论 与 实 践 的 探 索 ， 准 公 共 物 品 民 营 化 改 革 取 得 了 初 步 成 效 ， 从
1 9 7 8 年 的 综 合 市 场 化 指 数 为 1 8 . 3 9 % 上 升 为 1 9 9 9 年 的 5 0 . 2 5 % 2 4 , 实 现 了 准 公 共 物 品 行 业 利
胡 2 4 鞍 刚 、 过 勇 ： 《 从 垄 断 市 场 到 竞 争 市 场 ： 深 刻 的 社 会 变 革 》 ，
改 革 与 理 论 ， 2 0 0 2 （ 5 ） 2 0
硕 士 学 位 论 文 第 二 章 民 营 化 ： 我 国 准 公 共 物 品 供 给 的 理 性 选 择
润 的 增 长 ， 供 给 物 品 质 量 的 提 高 ， 投 融 资 效 率 的 增 强 。 但 中 国 准 公 共 物 品 民 营 化 改 革 的
快 速 发 展 主 要 是 在 经 济 需 求 持 续 增 长 的 背 景 下 ， 政 府 采 取 经 营 权 的 委 托 授 权 、 民 间 补 缺
式 的 政 府 淡 出 等 方 式 实 现 的 ， 并 不 意 味 着 传 统 运 营 体 制 发 生 了 根 本 的 改 变 。 准 公 共 物 品
所 具 有 的 经 营 垄 断 性 在 中 国 依 然 表 现 为 严 重 的 行 政 垄 断 性 ， 而 这 种 行 政 权 力 所 具 有 的 至
高 性 与 强 制 性 使 行 政 垄 断 成 为 一 种 “ 法 定 垄 断 ” 。 我 国 目 前 准 公 共 物 品 行 业 所 面 临 的 经 济
垄 断 与 行 政 垄 断 的 双 重 结 合 ， 成 为 阻 碍 着 我 国 民 营 化 改 革 进 程 的 瓶低 颈效 ，率 导和 致无 资效 源率 配， 置严 的重
损众 的 利 益 。
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害 着 家 与公 国 硕 士 学 位 论 文 第 三 章 我 国 准 公 共 物 品 民 营 化 模 式 的 风 险 显 现
第 三 章 我 国 准 公 共 物 品 民 营 化 模 式 的 风 险 显 现
长 期 以 来 ， 中 国 准 公 共 物 品 行 业 的 产 权 安 排 和 组 织 形 式 都 是 以 政 府 垄 断 的 形 式 存 在 ，
具 有 行 政 垄 断 典 型 特 征 。 政 府 对 准 公 共 物 品 行 业 采 取 的 是 低 价 格 、 高 财 政 补 贴 的 机 制 ，
价 格 基 本 不 受 供 求 关 系 和 成 本 变 动 的 影 响 。 改 革 开 放 以 来 特 别 是 自 1 9 9 0 年 代 ， 中 国 对 准
公 共 物 品 行 业 的 传 统 体 制 进 行 了 一 系 列 改 革 ， 但 从 总 体 上 看 ， 准 公 共 物 品 行 业 是 改 革 幅
度 和 变 化 最 小 的 产 业 之 一 ， 传 统 体 制 的 弊 端 并 没 有 随 着 准 公 共 物 品 行 业 规 模 的 扩 大 而 消
除 或 减 弱 。 因 此 ， 我 国 现 阶 段 准 公 共 物 品 行 业 运 营 体 制 仍 存 在 一 系 列 现 实 问 题 如 行 政 垄 断 仍 然 存 在 、 体 制 改 革 滞 后 、 财 政 亏 损 补 贴 沉 重 等 ， 这 些 问 题 的 存 在 构 成 了 准 公 共 物 品 民 营 化 的 风 险 基 础 。
3 . 1 “ 内 部 人 控 制 ” 的 结 构 性 风 险
在 1 9 9 4 年 8 月 下 旬 召 开 的 “ 中 国 经 济 体 制 下 一 步 改 革 ” 的 国 际 研 讨 会 上 ， 美 国 斯 坦
福 大 学 教 授 青 木 昌 彦 提 出 了 “ 内 部 人 控 制 ” ( i n s i d e c o n t r o l ) 这 一 概 念 。 我 国 著 名 经 济 学 家
吴 敬 链 教 授 在 《 国 有 大 中 型 企 业 公 司 化 改 革 的 难 点 及 对 策 》 一 文 中 介 绍 了 这 一 概 念 ， 在
国 内 引 起 了 广 泛 的 重 视 。 根 据 青 木 昌 彦 和 钱 颖 一 教 授 给 出 的 定 义 ， 内 部 人 控 制 是 指 经 理
人 员 事 实 上 或 依 法 掌 握 了 控 制 权 ， 他 们 的 利 益 在 公 司 战 略 决 策 中 得 到 了 充 分 的 体 现 ， 经
理 人 员 常 常 通 过 与 工 人 共 谋 而 这 样 做 2 5 。 青 木 昌 彦 认 为 ， 内 部 人 控 制 ( 由 管 理 人 员 或 由 工
人 控 制 ) 看 来 是 转 轨 经 济 过 程 中 所 固 有 的 一 种 潜 在 可 能 的 现 象 ， 是 从 计 划 经 济 制 度 的 遗 产
中 演 化 而 来 的 。 在 我 国 准 公 共 物 品 行 业 引 入 民 营 资 本 的 进 程 中 也 不 可 避 免 地 存 在 着 “ 内 部 人 控 制 ” 的 风 险 ：
“ 内 部 人 控 制 ” 中 传 统 计 划 经 济 的 体 制 惯 性 风 险 成 因 。 从 建 国 到 改 革 开 放 我 国 一 直
实 行 高 度 集 权 的 计 划 经 济 模 式 ， 对 国 内 的 经 济 运 行 大 包 大 揽 ， 虽 然 从 提 出 实 行 市 场 经 济
到 目 前 为 止 历 经 多 次 改 革 但 政 府 机 构 的 设 置 结 构 政 府 官 员 的 思 维 及 行 为 模 式 依 然 没 有 摆
脱 计 划 经 济 时 期 的 特 点 。 在 我 国 准 公 共 物 品 民 营 化 的 运 行 中 所 存 在 的 垄 断 实 质 上 是 市 场
力 量 和 行 政 权 力 所 形 成 的 特 殊 垄 断 。 这 种 垄 断 除 具 有 一 般 意 义 上 垄 断 的 特 征 外 ， 其 最 突
出 的 特 点 是 ： 垄 断 依 靠 行 政 和 市 场 的 双 重 力 量 形 成 ， 既 有 计 划 经 济 体 制 下 国 家 垄 断 的 特
点 ， 依 靠 行 政 组 织 和 行 政 手 段 来 推 动 垄 断 的 形 成 和 运 作 ， 又 溶 进 了 市 场 经 济 体 制 下 市 场
[ 青 木 昌 彦 ： 《 对 内 部 人 控 制 的 控 制 ： 转 轨 经 济 中 公 司 治 理 的 若 2 5 日 ] 干 问 题 》 ， 改 革 ， 1 9 9 4 （ 6 ） 2 2