证》的下岗失业人员再就业518万人，达到全年目标任务的104%。其中，“4050”人员再就业104万人，完成全年目标任务的104%。预计到2004年12月底,全国共有城镇登记失业人员905万人，比2003年年底增加105万人；城镇登记失业率为4.4%，比2003年底增加0.1%。
第二节 实施积极就业政策，努力改善创业和
就业环境的必要性
实施积极的就业政策，是由我国人口众多、经济文化不够发达的基本国情和当前就业再就业的严峻形势决定的。当前，我国总量性就业压力激增，不论城镇还是农村，劳动力总供给都远远大于总需求。随着工业化城市化的发展，今后农民进城就业人数还会增加。就业的结构性矛盾也很突出。目前，全国需要重点帮助实现再就业的下岗失业人员约为1300万至1400万人，主要集中在中西部地区、老工业基地和资源枯竭的独立工矿区，集中在军工、煤炭、冶金、森工等行业。近两年还将有国有企业下岗职工进入再就业行列。加入世界贸易组织之后，大量农村劳动力陆续转移，今后还将呈继续增加的趋势。 一、充分就业成为各国政府普遍关注的重要目标。
根据各国通行的实践，政府进行宏观经济管理的主要目标是实现经济增长、维持充分就业、稳定物价水平和实现国际收支平衡。经济全球化过程中各国间经济竞争的加剧以及各国国内产业结构调整速度的加快，使得充分就业成为各国政府普遍关注的重要目标。近年来，基于宏观经济运行的主要矛盾表现为社会有效需求不足的基本现实，我国政府实施了积极的财政政策和稳健的货币政策，立足扩大内需，通过刺激消费需求和投资需求保持经济的持续增长，这些政策及措施在一定程度上缓解了就业压力。但经济体制改革的深入和对外开放力度的加大，使劳动力供求矛盾更加突出。从１９９０年代初开始，虽然宏观经济一直保持较高的增长水平，但就业增长却不尽人意。因此，在有效需求不足的现实背景下，不但要实施刺激内需的宏观经济政策，保持宏观经济的稳定增长，同时还要实行积极的就业政策，保持就业总量的稳定增长和就业局势的基本稳定。积极的就业
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政策应该成为缓解就业问题、实现充分就业的基本政策取向。
二、充分就业有助于深化经济体制改革并加速其进程。
完善社会主义市场经济体制，意味着经济体制改革的深化，意味着原本严峻的就业总量矛盾和结构矛盾日益突出。 首先是国有经济的布局和结构的战略调整以及技术的不断进步不可避免地还会精简出富余人员。这部分人在劳动力市场几乎没有竞争优势，缺乏就业竞争力，自谋职业又缺乏起码的资金条件，更难以洞察市场商机，成为就业的困难群体。他们的就业问题不解决，必然妨碍国有企业的改革和发展，阻碍我国市场化进程。
其次是城市化进程的加快必然会增加就业压力。城市化进程的加快，一方面有助于统一的劳动力市场的形成，是市场经济发展的内在要求。另一方面，在相当长时期内都会成为我国就业形势严峻的重要原因。只有将城市边界的扩展、市场机会的扩大与农村剩余劳动力的转移有机地结合，才有可能真正解决农民的就业问题，也才能够真正解决“三农”问题。农村人口能否通过多种方式和渠道顺利转移到城镇，不仅直接关系到农民的生存和发展，更是关系到全面建设小康社会、实现共同富裕的关键。因此，农村剩余劳动力转移问题的解决必须与城乡二元结构的转变、城镇化、社会保障制度的建立与完善、统一劳动力市场和其他要素市场的建立与规范等重要问题紧密结合起来，不能停留于一般意义上的就业政策和相关措施，必须采取更为积极有效的就业政策。
还有一个不容忽略的问题是近年出现的知识失业现象。所谓知识失业，是指受过一定教育，具有一定技术、技能的知识劳动者虽然有就业意愿和就业能力，却无法找到工作的现象。我国近年高校扩招，更是储备和提供了相当数量的知识劳动者。由于高等院校专业设置、管理体制等等方面存在种种问题，加上经济体制改革的深化、产业结构的演化与调整、有效需求不足等因素的交织作用，知识劳动者就业困难所表现出来的知识失业现象在相当长时期内仍将存在，并且成为我国失业问题中具有时代特征的一种持续现象。如果缺乏积极的就业政策，完全依靠市场机制配置劳动力资源，同样会存在宝贵的人力资源无法得到有效配置的问题，可能会进一步加剧我国劳动力结构不平衡的矛盾，进而对经济与社会的正常运行构成现实威胁。
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三、充分就业是扩大内需的有效途径。
就我国当前及今后相当长一段时期宏观经济形势表现为有效需求不足的基本态势而言，实施积极的就业政策也具有十分重要的现实意义。只有具有就业意愿和就业能力的劳动者能够实现就业，人们才可能有相对稳定的收入预期，并将各种潜在的消费转变为现实消费，进而有可能持续带动由消费需求引致的投资需求，经济增长才具备持续的基础。在当前特定背景下，很难想象仅仅依靠政府通过宏观调控，实施积极的财政政策和稳健的货币政策就能够扩大内需并实现较为充分的就业目标。必须将积极的就业政策与扩大内需的宏观调控政策紧密结合，才能在促进有效需求增加并保持经济持续增长的同时，实现较为充分的就业。
第二章 实施积极就业政策，努力改善创业和
就业环境所存在的若干问题
第一节 我国就业面临的主要矛盾
目前，我国就业的主要矛盾是劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大、素质不相适应之间的矛盾。当前，主要表现在劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾并存，城镇就业压力加大和农村富余劳动力向非农领域转移速度加快同时出现，新成长劳动力就业和失业人员再就业问题交织在一起。这意味着我国的就业问题从性质上来看既是总量矛盾又是结构性问题。 一、就业总量矛盾
就业的总量矛盾主要是指从总量上来说存在着劳动力供给大于需求的问题。这是因为人口年龄结构的迅速变化导致我国目前正处于劳动力供给最为丰富的时期；另一方面，随着我国经济增长方式的转变和产业结构的优化升级，经济增长对就业的拉动能力在下降。据国家统计局测算，在20世纪80年代，GDP每增加一个百分点可增加240万个就业岗位；到90年代，则只能增加70万个就业岗位。劳动力供给过剩和就业需求相对不足使得城镇就业变得越来越困难。更为严峻的是，根据对人口年龄结构变动趋势的预测，这种劳动力供给大于需求的趋势在今后相当长一段时间内将持续存在。
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近几年是我国劳动力供给的高峰期，每年新增劳动力达1200－1300万人；2001年底在再就业服务中心的下岗职工为500多万人，还有680多万登记失业人员；农村约有1.5亿剩余劳动力需要转移。而按照我国目前经济增长和就业增长状况推算，每年能够增加的就业岗位为800万个左右。劳动力供大于求的问题矛盾非常突出。 二、就业结构性问题
就业的结构性问题主要是指就业存在着地区间和行业间的不平衡。在劳动供给压力大的地方，对劳动力的需求严重不足。结果造成劳动力从供给压力大的地方流向供给压力小的地方，这是农村劳动力不断加速向城镇地区流动的主要原因。就业结构的不平衡还表现在行业和部门间。伴随着经济增长，经济结构和就业结构不断发生变化，具体表现为部分行业不断吸纳劳动力就业，而有些行业和部门不仅不能吸纳新的劳动力就业，而且还通过裁员的办法排斥劳动力就业，始于20世纪90年代中期的国有企业职工大量“下岗”就是这类结构性矛盾的具体体现。
在总量矛盾突出的情况下，下岗失业人员由于受文化素质、职业技能的制约，再就业越来越困难，下岗职工的再就业率越来越低，失业人员的失业周期也越来越长，形成一批就业弱势群体，甚至有的生活发生了困难。因此，就业形势上就呈现出总量矛盾与结构性矛盾交织的状态，就业弱势群体也有持续扩大的趋势。
从1998年到2002年6月底，国有企业下岗职工2780万人，其中1850万人通过多种渠道和方式实现了再就业，再就业率达到67％。目前，全国需要重点帮助实现再就业的下岗失业人员约为1300万—1400万人，主要集中在中西部地区、老工业基地和资源枯竭的工矿区，集中在煤炭、冶金、森工等行业。 三、就业困难群体不断增加
低素质、高年龄以及高就业期望值的劳动者在劳动力市场上的竞争能力较弱，呈现出就业困难群体数量急剧增加的趋势，主要为35岁以上的人员、长期下岗失业者、无技能和低技能劳动者、女性下岗职工群体。就业困难群体的持续扩大，造成了失业率持续上升，导致就业不充分的问题更加突出。
企业撤消、关闭、破产、停产和单位改革裁减。国家统计数据表明，1998
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年因单位效益不好、下岗而转为失业的人员所占的比例最高，达43.8%，如果加上原单位破产的比例，则因单位原因而导致职工失业的比重要占到50.3%，即一半左右。近年来，企业控制劳工成本，以廉价劳动力资源的优势吸引外资，加剧了劳动关系的失衡。同时政府对企业用工行为没有及时予以规范，放任企业违法用工，企业随意裁员推向社会，造成社会失业人员增多。
第二节 我国的经济增长与就业增长存在
不一致性
一、 我国经济增长与就业增长的不一致性的形成机理
中国经济增长与就业变动之间的关系呈现出较强的非一致性，对这一现象理论界给出了多种解释。
1、
技术进步论的解释
劳动力市场结构的各个要素几乎都与技术进步发生直接或间接的联系，技术进步为劳动力市场提供了外部环境，使得劳动力市场在特定的技术条件下运行。技术进步甚至还直接影响劳动力的需求和供给，驱使劳动力市场内部的调节和变化。技术进步对经济增长的推动作用，新经济增长理论有过详细的论述。技术进步通过其内在的创新和扩散机制不断扩张经济社会的生产力前沿边界（即潜在的GDP增长率）和提高资源配置效率（即全要素生产率TFP）。仅用技术进步来解释我国经济增长中出现的就业增长率下降和失业率上升，面临很多争论，争论的焦点是“技术进步到底是增加了就业还是减少了就业？”。 2、
经济结构调整论的解释
一种比较流行的观点认为，我国就业增长率的下降和失业率的上升是因为经济结构的快速调整所引起的。自1978年以来，我国一直在积极调整产业结构和所有制结构，与此相适应，我国的就业结构也随之变动。但就业结构能否与之顺利调整取决于原有从业人员的人力资本含量、知识技能结构的更新能力，以及企业用人自主权的大小。事实上，我国在1992年以前由于就业制度刚性，原有从业人员和新增劳动力在三次产业间的分布基本上属于地域性配置和行政性配置，产业结构调整对就业增长和失业几乎没有影响。1992年以后，产业结构的调整遵循了资源的市场配置机制，尽管失业
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