科学设立税制是社会保险费改税成功的关键。由于具体研究社会保险税税制的已经很多，意见也比较统一，本文不做重复性研究，重点阐述方案设计中几个策略性和关键性问题：
第一，纳税人的确定实行分步走。对用人单位和全体工薪劳动者实行强制性保障，明确国有企业、集体企业、合资企业、外资企业、各类股份制企业、上市企业和民营企业及其员工为法定纳税义务人。对个体工商户、私营业主、自由职业者，在城镇就业的长期农民工等自营者和自由择业者，可暂时实行自愿性保障，既不统一作为强制性纳税人；对纯粹农业劳动者（农场除外）暂不纳入社会保险税纳税义务人范围，待条件成熟后，在统一作为社保税的纳税人。最终实现打破所有制性质、行业、城乡差别，建立由用人单位和劳动者个人普遍缴纳、公民普遍受益、国家承担最终保障责任的多层次社会保险税法律制度，使社会保障能够最大限度地覆盖包括农民在内的所有劳动者。
第二，应税项目与目前的养老保险费保持一致，设定养老、医疗、失业、工伤和生育共五个应税项目，试行一票征收。
第三，参照国际惯例，我国社会保险税的课税对象应以企、事业单位一定时期支付的工资总额为课征对象。这种工资总额应包括发给劳动者的工资奖金加上具有工资性质的各种津补贴。
第四，合理确定负担水平。社会保险税的负担水平在宏观层次上要与现阶段的经济发展水平和政府、企业单位和个人的承受能力相适应，在微观层次上要以满足参保对象基本的生活保障需求为依据。税率设计既考虑到实际支出需要，又注意与现阶段的社会保险费的总体负担水平相衔接，避免由于改变社会保险筹资方法而大幅度增加企业和职工的负担，以减少社会保险税的征收阻力。支付标准或替代率的设计，首先要考虑国家举办的社会保险仅限于基本保险的层次，而不是全部保险；其次，要考虑人口老龄化趋势及其要求。具体税率标准是：企业缴纳社会保险税的总税率为24.6%，其中养老保险税率15%、医疗保险负担6%、失业保险负担2%、工伤保险负担1%、生育保险负担0.6%；个人缴纳社会保险税的税率仍为11%，其中，养老
保险费8%（可以形成部分积累, 应对未来人口老龄化高峰时的养老保险基金需求），医疗保险费2%（城镇居民也可以确定一个缴费的绝对数），失业保险费1%(对灵活就业人员的失业保险与进城务工的农民对待,免交个人失业保险)。这样，既可以体现社会保险税率适度，又体现企业与个人合理分担的原则。
四、推进社会保险费改税的过渡性措施与建议
开征社会保险税实质上是我国社会保险制度的转型，涉及面广，具有一定的复杂性，而且很大程度上要打破现有的部门利益分配格局和工作机制，也必然会遇到一定的阻力，不可盲目冒进。必须统筹规划，因势利导，做好配套改革：
（一）理顺和完善社会保险费的征缴体制。国家决策层要统一认识，尽快理顺社会保险费征缴体制关系，结束“双轨制”的社保费征管局面，统一实行税式管理，实行一票征收，并把税务代征制度改为全责征收制度，赋予税务机关的征缴政策制定权、核定权、费源稽查权和违规处罚权。核定与征收统一归口税务部门管理，切实改变社保费核征分离的管理状况。在这个基础上，建立起一个“人大立法、政府主管、税务征收、社保使用、银行支付、财政兜底”的良性运行机制，实现社会保险基金收、支、管、用运行过程的有序化、规范化和制度化。
（二）加快扩面征收步伐，扩宽费基。其一，以扩大覆盖面，扩大收入规模为目标，积极推进扩面征收工作，使更多的单位和个人纳入社会保障范围。其二，推广湖北、杭州等地的做法，实行缴费工资基数“双基数”核定征收办法。将企业缴费工资基数和个人缴费工资基数分开核定，其中，社会统筹账户的缴费工资基数按企业工资总额核定征收，企业的计费工资总额保底但不封顶，企业申报的工资总额不得低于本单位全部职工申报的工资之和，职工平均工资300%以上不封顶。个人缴费工资基数按原政策规定核定，即按当地上年度职工平均工资的60%～300%保底和封顶进行核定。既可以避免高收入者逃缴个人所得税，也避免了把初次分配的差距带入再分配领域，同时还可以扩大费源总量。其三，按照“宽费基、低费率、严征管”的原则，适当降
低企业养老保险缴费费率。通过实行差别费率加过渡期的政策，鼓励外资企业、民营企业、私营企业积极参保，即在过渡期内（比如3～5年）实行优惠费率，过渡期满实行统一费率，这样既有利于不发达或欠发达地区的经济发展，也强制保护了职工的合法权益，还扩充了社会保险费费源的增量。同时，对个人缴费，可以在 8%～16%之间实行弹性费率，从而调动职工缴费的积极性。总之，通过拓宽费基，扩大费源总量为费改税后贯彻普遍征税原则做准备。
（三）加快建立和完善社会保险费用省级统筹制度的步伐。提高统筹层次，是增强基金的调剂能力，减少结构性资金缺口的必要措施，也是适应劳动力市场流动性的必然趋势。目前，我国以市、县为单位进行统筹的情况诸多，除少数省、市、区实现或基本实现了省级统筹以外，其他地方均以省级调剂金制度替代了省级统筹制度。其实，调剂金制度的人为因素很多，不能客观地解决各地区之间的收支不平衡问题。应尽快统一征费标准，提高统筹保障水平，并通过财政转移支付等手段，提高欠发达地区的社会统筹水平，推动县级统筹尽快上升为省级统筹。在此基础上再进行社会保险费改税。
（四）加强社会协作管理，改进社会保险费征缴服务。动员和发挥社会力量，协助做好社会保险事务管理。如居民参保事务可以委托社区进行管理，由社区集中归集个人缴纳的社会保险费（特别归集城镇各类居民的医疗保险费）后，再汇总缴至税务部门，可以更好地适应扩面征收的需要。以方便缴费为原则，在核定和缴款环节上，针对不同缴费对象采用多元化的核缴方式。如：参保企业直接到税务缴费大厅核定缴费；灵活性就业人员可以由税务部门委托银行实行划卡缴费，即凡属参保范围的缴费人在社区区点办理了参保登记手续后，自行确定一张用于缴费的有效银行卡，实行实行划卡缴费。
（五）加快社会保险制度的基础立法工作。社会保险制度具有一定的强制性，必须有完备的法律制度进行约束和规范，要重视社会保险制度的立法工作，提高立法层次，完善基本法规，为全面开征社会保险税，建立新型社会保障制度提供法制保障。
我国开征社会保障税的必要性分析
吴雪玲
社会保障税（Social Security Tax），又称社会保险税或工薪税，是指被保障人及其所在单位依据法律规定，按一定工资比例缴纳的用于社会保障的一种税收。即通过立法形式征收社会保障税，筹集社会保障基金，保障纳税人在年老、疾病、失业或者丧失劳动能力以及有其他困难时的医疗和基本生活需要。社会保障税起源于美国。1935年，在罗斯福总统的领导和主持下，美国通过了历史上第一部社会保障法典——（社会保障法）。该法规定，美国自1935年开始征收工资税。二战后，随着经济的高度发达和政治民主化趋势的加强，西方发达国家如英国、瑞典、加拿大等都实行“普遍福利”政策，纷纷征收社会保障税。目前，全世界有172个国家和地区建立了社会保障制度，其中100多个国家通过开征社会保障税来筹集社会保障基金。在瑞典、丹麦等国，社会保障税已成为头号税种。
在我国，关于社保费改税的探索已有多年。2006年9月，国家税务总局有关人士透露，“社保费”改“税”各相关工作正在积极推进。有专家提出，当前尽快实施社会保险费改税有其必要性和可行性，开征社会保障税的条件已日趋成熟。因此，有关人士预测，“十一五”期间，“费”改“税”有望正式实行。这些使得社保费改税再度引起人们的热议。那么，我国究竟有没有必要开征社会保障税？
一、开征社会保障税，不利于完善我国的社保制度，反而会产生新的问题。
目前，我国社会保障制度实行过程中存在着“范围小、层次低、差异大、管理乱、收缴难”的问题。
1. 开征社会保障税，不利于扩大社会保障的覆盖范围。
《社会保险费征缴暂行条例》第三条规定：“基本养老保险费的征缴范围：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。基本医疗保险费的征缴范围：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，国家机关及其工作人员，事业单位及其职工，民办非企业单位及其职工，社会团体及其专职人员。失业保险费的征缴范围：国有企业、城镇集体企业、外
商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，事业单位及其职工。省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况，可以规定将城镇个体工商户纳入基本养老保险、基本医疗保险的范围，并可以规定将社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工以及有雇工的城镇个体工商户及其雇工纳入失业保险的范围。”由此可见，占全国总人口70%的农民，目前仍基本上被摈弃于社会保障体系之外，依赖于家庭和土地保障；而社会团体的职员、民办非企业单位的职工、城镇个体工商户及其职工也没有强制性地纳入社会保险范围。实际上，我国真正能享受到社会保障的人是国家机关的工作人员、国有企业和城镇大集体企业的职工，而三资企业、私营企业和小集体企业职工及个体经营者部分并没有参加。截至2006年年底，全国参加城镇基本养老保险的人数为18766万人，参加基本医疗保险的人数为15732万人，参加工伤保险的人数为10268万人。①[1]普遍认为，通过开征社会保障税来筹集社会保障基金，基于税法所具有的强制性和社会保障税所具有的目的性和返还性，公民能够容易产生认同并接受。并且，在全国范围开征社会保障税，强制性地将小型集体企业和涉外企业的职工、个体劳动者、社会团体及其职员以及民办非企业单位及其职工纳入课税范围。这样不仅可以提高社会保障覆盖率，完善社会保障制度，而且有利于缩小贫富差距，解除公民的后顾之忧。
实际上，各地区只要将上述有能力缴纳社会保险的人员强制性地纳入社会保险的统筹范围，这样也就扩大了社会保障的覆盖范围。而如果开征社会保障税，将上述人员强制性地纳入缴费范围，又会带来新的问题。例如，对于失业人员是否也应缴纳养老保险和医疗保险？一般来讲，失业人员对税收的负担能力很弱，强制性地将其纳入，超过了他们自身的承受能力；而将其排除在社会保障制度之外，对于有能力缴纳的失业人员来讲，又是不合理的，也剥夺了他们基本的社会权利。在农村，绝大部分农民没有社会保障税的负担能力。而要扩大覆盖范围，只能采取自愿缴纳的原则，这与税收的强制性相违背，但却与费的灵活性相适应。也就是说，费既可以自愿缴纳也可以强制缴纳。因此，对城市的失业人员和农民采取收费的形式，可以自愿缴纳，这样既不会增加他们的负担，也使有能力参加社会保险并愿意参加者纳入了社会保障的范围。另外，现行社会保障制度设立“个人账户”的目的正是为了加强个人缴费与未来受益之间的联系，以鼓励大家尽量参保，扩大覆盖面。因为建立“个人账户”就等于建立了个人产权，多缴多得，少缴少得，不缴不得，既可以适应我国社会城乡各阶层的不同需要，也有利于在现阶段扩大社会保险的覆盖面。而开征社会保障税也就消除了这种激励作用，使参保的积极性受挫，不利于扩大覆盖面。因此，从扩大覆盖面来讲，我国没有必要将社会保险费改为社会保障