资；实行缴费关联型的保障模式，享受的权利与缴费的义务相对等，应采用有偿、对称的收费方式筹资，而不宜采取纳税方式。而我国目前实行的是缴费关联型的保障模式，缴费的多少、有无与未来的受益直接相关，宜采用缴费的方式。
再次，缴费制符合我国目前的社会保障制度的特点。一方面，我国的社保制度建设却远没有定型，一切都在变革探索之中，尤其是医疗保险改革被认为是失败了，进一步增加了不确定性。另一方面，我国目前的社会保障制度安排呈现多层次，如养老保险制度会针对企业职工、行政和事业单位人员、灵活就业者以及农民等设计不同的制度；由于转制导致针对“老人”、“中人”和“新人”不同的征缴和记帐方式。这些与税的刚性不符，却与费的柔性和灵活性吻合。
最后，缴费制有利于扩大社会保障的覆盖范围。扩大覆盖范围，关键是激励问题，使人们能够自愿地加入到这个制度中来。要达到这个目的，只有增加制度吸引力，就要保护个人账户的财产权、强调缴款与收益的关联性，即坚持社保供款的“费”的属性，才能使人们得到实惠，激发参加社保制度的热情，才能最终扩大制度覆盖范围。
【作者简介】
吴雪玲,武汉大学法学院。 【注释】
1. ① 参见劳动和社会保障部、国家统计局：《2006年度劳动和社会保障事业发展统计公报》。
2. ① 参见《为何企业欠保会如此之多》。来自于http://www.sz.net.cn/最后一次登陆时间为2007-6-26。 3. ② 参见《我国政府将施铁拳确保社保基金安全》。来自于http://www.zzsi.com/最后一次登陆时间为2007-6-24。
4. ① 参见《为何企业欠保会如此之多》。来自于http://www.sz.net.cn/最后一次登陆时间为2007-6-26。 5. ① 参见刘剑文主编：《财政税收法》，法律出版社2003年版，第147页。
6. ② 参见李建平：《社会保障“费”改“税”的制度性约束》，载于《中央财经大学学报》，2005年第3期。
社保“费改税”的不同认识
——浅析完善社保费征缴制度的方向
建立和完善社会保障体系，是建立社会主义市场经济体制的重要内容，是全面建设小康社会的必然
要求,关系到确保改革开放和现代化建设稳定发展的大局。如何健全我国的社会保障体系成了理论界和从
事社保工作人员的热门话题。发展社会保障事业，保障资金的筹集是最关键的问题。眼下许多人认为开
征社会保险税，以取代现行的社会保险费（即费改税）已是“条件成熟，迫在眉睫”。理由有很多，最
主要的有二点：一是税收的执法刚性强，以税收形式才能保证社保费的征缴及时足额；二是与国际接轨
，认为目前多数国家（据说是90多个国家）都是以税收形式来筹集社会保障资金，费改税是必然趋势。
笔者认为，这种看法是值得商榷的。根据从事社保费征缴工作的实践、体会和粗浅学识，本文拟从社会
保障资金的筹集和管理、行政法规的执法强制力、社会保障资金的需求量和经济承受力等方面作一些比
较分析，对完善社保费征缴制度问题进行探讨。
一、对社保“费改税”理由的不同认识
（一）对国外社会保障资金的筹集和管理方式的认识
在有关文字资料和与国外人们的交往中，我们的确是经常可看到、听到“社会保障（险）税”一词
。但其实，多数国家的社会保障是有其“税”名没其“税”实，他们的社会保障“税”多是学术意义上
的和口语习惯上的“税”。首先从税收的本质上看：税收是国家为了满足一般社会公共需要，按照法律
规定，参与社会成员的财富分配，强制地、无偿地取得财政收入的一种形式。税收分配的目的，是满足
一般社会公共需要。社会的“公共需要”,是指全体社会成员的共同需要，是共享的需
要。这种共同需要
，具有“非排他性”和“不需直接付费”的特征。这一特征是“税收”区别于国家以行政立法征收的其
它“费”的最主要特征。这一特征，也决定了税收不具有直接返还性。也就是说，当社会保险成为严格
意义的“税”，则社会保险支出消费，将必然要复盖全体社会成员，而不仅仅是有参加社会保险并缴费
的社会成员。目前大多数国家的社会保障计划，采取的是保险型，它要求雇主、雇员强制性缴费（“强
制性”不是税收独有的特征，是国家以行政立法，征收的各种税、费所共有的特征），在社会保险基金
的征集、管理上，根据各国的政治、经济制度和财力等具体情况，是分别采取统筹模式、个人帐户模式
或统筹与个人帐户相结合等模式。其中，后两种模式都具有参保人的直接缴费和待遇的直接返还性，它
们强调缴费义务与对社会保险计划拥有的权利的直接对等。享有领取社会保险金权利的，仅是有参加社
会保险计划并缴费的社会成员，并不符合税收的“公共需要”特征。而事实上，实行统筹模式，社会保
险支出消费复盖全体社会成员的只是少数国家，例如欧美的部分“福利型”国家；再从称谓上和征收管
理上看：大多数国家把社会保险缴费称之为“捐”“保险费”或“保障付款”等。如英国称“国民保险
捐”（Nationallnsurance Contributions）；爱尔兰叫“社会保障付费”（Pay Related Social
Security）等等。只有美国等少数国家在立法中称为之为“税”（Taxes、Duties）；而且大多数国家的
社会保险缴费实际上也不是税务机关征收，而是由政府的社会保障机构负责征收的；许多的国家也不把
社会保险费纳入国家预算管理。因此，多数国家的社会保障“税”，是“名不符其实”，国外普遍开征
社会保险税的说法也不准确。社会保险税不一定是最好的，和唯一能解决社保基金筹集的方式。各国是
根据自己的国情、国力、人们的经济状况及意识状况，选择相适应的，不同的筹集方式。
（二）从执法刚性比较“费”与“税”
目前普遍认为“费”的执法刚性远不如“税”，希望通过费改税，以“税”的强制力来保证社会保
险基金的征缴。诚然，广义上的“费”与“税”的强制性力度确实是差别很大，但不能一概而论，还要
看是什么性质的“费”。在我国建立社保制度，是国家的决策，社保费的征缴，是1999年由国务院以第
259号令颁布的《社会保险费征缴暂行条例》来规范的，它与目前税收法规一样，同属于国家的行政立法
，均为国家法律的组成部分。企业、单位和个人都应当严格执行，不得违抗。从这点上说，社保费与税
收的法律地位是一样的，其国家强制性也应是一致的。但现实中为什么存在“执法刚性”上，社保费不
如税呢？。主要还是国家授权赋予的执法权限不一所决定的。国家通过《税收征管法》，赋予税务机关
对不依法履行纳税义务的企业、单位和个人，可以采取税收保全、强制执行等措施的权限；我国刑法也
与之配合，规定企业、单位和个人偷逃税款超过一定的规模（或数额），有关责任人必须受到刑事处罚
。而社保费的征收，仅有《社会保险费征缴暂行条例》规定：如果企业、单位拒不缴纳社会保险费，有
关部门可以向人民法院申请强制征缴。这样的授权显然不能与税收相比，社保费的强制力度和保障程度
当然要弱于税收。从这里也可以看到，执法刚性的大小，不是社保费与税收的本质差异带来的必然，而
是立法过程中“人为”授权差异所形成的。授权范围增大，社保费的执法刚性同样可以增大。例如，我
省人民政府通过《广东省社会保险费征缴办法》规定：“社保费统一由地税机关征收”、“缴费单位申
报不实的，地方税务机关有权核定其应缴的社会保险费数额”、“对逾期未缴纳或者代扣代缴社会保险
费的，地税机关可以书面通知其开户银行或者其它金融机构从其存款中扣缴社会保险费和滞纳金”等。
这一授权，使广东省的社保费征缴工作中就有了强制执行措施，执法刚性得到了增强。目前，我省的社
保费与税收的强制力差异，主要只是体现在“保全”措施上。如有必要，这也是可以通过权力机关修改
有关征缴规定，授权加以改变，而并非只有通过“费改税”才能达到。
（三）从社保待遇支付需求量看当前“费改税”的可行性
我国现行社会保障体系中的主要构成是社会养老保险制度，它实行的是社会统筹与个人帐户相结合
的模式。养老基金主要来源于企业（单位）和个人缴费，国家只承担立法、建制，实施、管理的经费开
支和必要时的保障补贴。企业（单位）缴费的一部分和个人的缴费，都计入个人帐户。制度强调只有参