4.1 除涉及军工项目外，所有放射性废物管理项目定位为商业行为，而非行政行为 虽然放射性废物管理项目关系环境保护和子孙后代，有的项目运行期和影响年限还相当长，但除涉军工外都定位为商业行为。
如本文1.3节介绍，美国把低放废物按行政管辖分成两类。一类为军工科研、军工生产、军备运转产生的LLW，统称“能源部LLW”，由能源部负责处置；另一类主要是核电厂的废物，统称“商业LLW”。虽然对于“商业LLW”的处置也要有立法（如美国1980年“低放废物政策法”），也要有配套的法规（如美国联邦法规10CFR61）,但既然将其冠以“商业” 头衔，则“商业LLW”的处置场就不属“官办”，而是让私营公司去经营，“废物生产者”和“废物处置者”之间的废物转移通过商业行为去解决。
核电厂的退役，作为放射性污染防治的重大项目，其持续时间也很长（在核电厂关闭后持续60年），国家也要监管其退役基金，但在美国，这笔基金不由国家统管，而是一种企业内部基金，或如本文1.5节所述，是“国家预算外”基金。退役活动本身也是由持照人（核电厂业主，也即私营公司）操办。
在瑞典乏燃料及退役基金虽已由企业内部基金改为国家统管基金，但按其性质也属“国家预算外”基金。不论是乏燃料处置、中低放废物处置还是核电厂退役都是由核电厂业主或它们的子公司负责。
芬兰的情况与瑞典十分类似，只是中低放处置和乏燃料中间贮存都比瑞典要分散些。
4.2 对商办废物管理项目，国家政府监管责任的一个重要方面就是要设法从法律制度上规避商业风险
作为规避商业风险的最重要手段，三个国家都从法律制度上规定了设立乏燃料处置基金和核电厂退役基金，以免使废物治理成为后代的负担。
美国把商业核电厂乏燃料的处置与军用高放废物结合在一起，采用“官办”的方式。“官办”并非没有风险，如本文1.5节所述，这种安排存在政府补贴的可能性，所以按0.1美分／kW.h费率建立的乏燃料基金归为“政府预算内”基金，操办该项目的政府机构既要对消费者（购电者已交费）负责，又要对纳税者负责。
美国核电厂退役基金、瑞典和芬兰的乏燃料处置和核电厂退役基金都属于“政府预算外”基金，其技术路线、项目实施和经费，都由私营企业对消费者负责，与纳税人无关，政府仅是监督职能。如本文1.5节所引美国能源部报告，这些基金的提取办法都类似于“消费税”，即把这些费用以一定费率“内置化”到核电成本之中，由消费者承担。
4.3 基金的管理形式与管理办法必须配套
即使都属“政府预算外”基金，其管理形式也有企业内部管理和国家管理两种。 瑞典和芬兰的乏燃料处置和核电厂退役基金由专门的基金委员会管理。该委员会掌控基金的投资和增值，因而对商业风险的管理相对集中。在这两个国家乏燃料处置和核电厂退役的研发工作、未来费用估算、和年度费率测算都由核电厂共建的一家子公司（瑞典是SKB，芬兰是POSIVA）统一负责。国家主管机关只是审查批准年度费率和核准年度支出。这样一种体制下，由于各电力母公司对子公司（即SKB、POSIVA）有控制权，从费率确定直到逐年支取，各电力公司本质上有发言权，政府干预水平降到最低，政府也不承担任何“补贴”责任。这与基金属“国家预算外”这一性质相一
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致，由电力公司对消费者负责。
在美国，核电厂业主有77家，退役基金如由国家统一管理将变得十分复杂，笔者推测这是该国退役基金采用企业内部管理的一个客观原因。
对于“企业内部”形式的退役基金，美国政府的一套监管办法在“严格监管”和“企业自主”之间取得适当平衡：
一方面法规规定了退役基金合理保证的最低额度，和年度调整计算办法；另一方面法规也规定了可以把企业自身对退役费的估计（site specific estimates）作为基金额度的基础，尽管这些自我估算要交NRC审查。
一方面法规允许企业采用各种金融手段来汇集和管理（包括投资）退役基金；另一方面法规和导则又对为NRC所认可的各种手段作了十分详尽的规定，规定了信用证或保险合约的标准文本，规定了所选信托公司的穆迪评级至少是“BBB”等等。其中最重要的一个限定就是进入退役基金账中的金融手段都必须与持照人的资产相分离，不受持照人对现金和流动资产的行政控制。
一方面企业拥有基金使用的支配权；另一方面法规对前期花费额有限定，并要求里程碑费用和总费用上升达到某百分比即应上报。 4.4 对中低放废物处置场的财务风险监管
在瑞典和芬兰，核电厂运行废物或已在本厂厂址内处置（如瑞典Ringhals在本厂厂址内处置低放废物，芬兰的两个核电厂均在各自厂址内处置中低放废物），或已为集中处置（如瑞典的SFR）单独付款。此外退役废物的费用已包括在国家监管的废物基金之中。因此这两个国家没有再为监管中低放废物处置的财务拟定专门法规。 如本文1.3.6节所述，在美国，对商业LLW处置场的监管与核电厂相类似，NRC要审查处置场持照人的财务资格，法规要求处置场持照人必须为满足处置场封闭和稳定化基金作出保证，这相当于对核电厂的退役基金要求。 4.5 规避中低放废物处置场封闭后无人管的风险
中低放废物处置场的封闭和稳定化作业是其生命循环的最后阶段，在此阶段仍需要实施有相当规模工程活动。这与退役是核电厂生命循环中仍有相当工程活动的最后阶段十分相似。但从风险监管上讲两者又有所不同。对核电厂而言，退役结束，核电厂厂址内不再贮存放射性物质，因而不再有辐射危害的风险。而封闭和稳定化作业后的中低放处置场，地表以下仍埋有相当数量的放射性物质，仍存在一定程度的辐射风险。
如本文1.3.6节所述，美国联邦法规规定LLW处置场封闭以后还要有一个95年（加上封闭作业后营运者看管和维护5年，共100年）的看管期，在此期间NRC仍要以行政许可证（执照）的方式继续维持其监管职能。
作为美国管理法规的一个特殊点，它把LLW处置场封闭以后的长期看管责任划归地方行政当局。为此在法规中有一系列专门规定，包括处置场的土地所有权应属地方行政当局；私有土地要为转成行政当局拥有而作出付费安排；处置场经营者不拥有土地所有权，经营者仅通过租约而拥有土地使用权；处置场经营者要为95年看管期的费用作出财务保证；封闭且完成5年维护后处置场的执照将发生转移。
瑞典和芬兰的废物处置设施封闭后是否仍要监管，监管期有多长，谁承担已封闭处置设施的看管责任等有待进一步调研。
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图1 美国军工LLW处置场
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永久终止运行日的确定 初始活动 制定退役计划 图6 退役时间表
主要退役活动 贮存准备或拆除 公众会议30天 时间期间可变 与执照终止相关活动 2年 执照终止 呈交执照终止计划 ＜3% 退役基金用 3%～23%的退役基金 于制定退役计划 用于放射性退役 放射性退役信托基金的其余份额 退役基金的使用 2年内 呈交特定场址退役费估计 35 ＜2年 90天 呈交PSDAR 30天 呈交永久终止运行证书 呈交永久移走燃料证书
在SKI建议的基础上 政府决定费率 电力用户
核废物费率包含在电价中
电力公司 核废物基金 SKI决定基金的支付 SKB AB
反应堆拆卸 SFR CLAB 永久处置 研发 运输
图8 基金的财务流程
TVO IVO（现为Fortum） 法规 执照 POSIVA Oy 贸易和工业部（ KTM ） 监督 芬兰辐射和核安全中心研究机构、大学、咨询公司、 （STUK） 合同商 图17 芬兰核废物管理
政府内阁 36