对纳税评估专业化管理的思考
摘要：纳税评估源于国外的税务审计制度，又称审核评税，是指税务机关利用获取的涉税信息，运用数据信息对比分析的方法，对纳税人纳税申报情况的真实性和准确性做出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。近几年，随着税收征管改革的不断深入创新，各地在税源专业管理中就纳税评估都做了有益的实践，本文从纳税评估定位着手，以其制度安排和工作实践中存在的现实问题为切入点，对纳税评估的法律地位、指标体系、评估方法、协作机制、专业人才队伍培养等几方面提出了完善的建议。
【关键词】 纳税评估 专业化管理 法律地位 人才培养
近年来，随着我国税收征管改革探索的不断深入，税源专业化、科学化、精细化管理越来越多地受到各级税务部门的重视，全国很多地方基层税务部门都开展了税源专业化管理的探索和实践，并且取得了积极的效果。在探索与实践的基础上，纳税评估以2005年总局颁布 《纳税评估管理办法（试行）》而正式走上税收征管的历史舞台，改《办法》第一次以规范性文件的形式对纳税评估工作提出了相关指导性要求，也标志着纳税评估在税收管理工作中的全面开展。2009年，总局正式提出以风险管理为导向的税源专业化管理，并指出纳税评估是税源专业化管理的重点工作，是核查申报纳税真实性、合法性的主要手段。为此，笔
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者结合近几年基层纳税评估工作的开展情况，对现行纳税评估工作运行初期存在的一些问题进行了分析和研究，并结合税收征管改革中税源专业化管理需要，对如何开展纳税评估专业化管理工作提出了完善建议。
一、纳税评估的概念和内涵
纳税评估源于国外的税务审计制度，又称审核评税，是税务机关对纳税人履行纳税义务状况的评估。是指税务机关利用获取的涉税信息，运用数据信息对比分析的方法，对纳税人纳税申报情况的真实性和准确性做出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。它是税源管理的基本内容，是处臵税收风险、促进纳税遵从的重要手段。从纳税人角度讲，纳税评估可以有效解决纳税人因主观疏忽或对税法理解错误而产生的涉税问题，帮助纳税人化解纳税风险；从税务机关角度讲，纳税评估是确定税务稽查案源的一个重要途径，通过纳税评估确定的税务稽查案源，可以对税法遵从度不高的纳税人实施有效的稽查，对偷税等侵害国家税收利益的行为实施有效的惩戒。通过纳税评估不仅可以促进税收的增加及其与社会经济的良性发展，而且可以促进税收征纳关系的和谐及税法遵从度的提高。
（一）纳税评估是提高税务机关税源管理手段的新途径
税务机关担负着维护法治、公平的税收经济秩序的任务，担负着依法征税、为国聚财的任务，担负着通过落实税收法律法规参与宏观经济调控，服务和支持经济发展的任务，担负着打击偷税等税收违法犯罪，维护税收经济秩序，为纳税人营造法治、公平经济环境的任务。随着市
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场经济的不断发展，市场主体呈现出了多元化的局面，纳税人户数越来越多，经济税源结构越来越复杂，纳税人的跨国、跨区域经营越来越频繁，电子商务、网上交易越来越普遍，税源的增加及复杂性使税务机关人力资源相对不足的矛盾凸现出来，这些矛盾紧靠税务机关有限的管理和稽查是难以显现税收成果的。随着金税工程、税收综合征管系统的实施和应用的深化，省级数据集中的实现，使税收征管的信息化程度日益提高，税务机关的技术能力不断得到加强；国家税务总局、省级税务机关对征管质量和行业税负信息的也进行了经常性的公布或发布，税收征管的手段也要结合各方信息，需要采取新的管理方法和技术方法不断加以强化，也就出现了纳税评估这一新的管理监控手段。
（二）纳税评估是纳税人规避经营风险的需要
生存、获利和发展是纳税人的基本特点，由于受立场、观点、方法和对税法理解程度的局限，纳税人在税收核算和办税过程中经常会因各种原因导致纳税错误和少缴税收的情况发生。有的纳税人通过避税来减少纳税方面支出，有的纳税人为了自身利益，有意或无意地损害国家利益，故意或非故意地利用和采取各种方法减少纳税方面支出，当然也包括违反税收法律法规偷逃国家税款。一般来说一个具有一定规模、谋求不断发展的纳税人，并不愿意承担偷税所带来的风险，更不愿意因为违反税法受到查处而降低社会信誉。因此，相当多比较明智、经营管理机制比较健全的纳税人，从维护和提高自身的对外形象、降低纳税成本、企业长期发展等角度考虑，选择遵从税法规定，主动定期不定期地组织
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或聘请社会中介机构对自己的纳税情况进行自查、对其纳税筹划的合理性进行论证，对无法做出合理解释的少缴税款向税务机关申报补缴，从而规避税收违法的风险，这客观上对纳税评估工作提出了需要和要求。
二、纳税评估在税源管理工作中的作用
税源管理是税务机关以税收法律法规为基础，通过行之有效的管理措施，分析税源、研究税源、掌控税源，实现税收最大化，使之趋近于应征税额所进行的管理活动。纳税评估在强化税源管理，优化纳税服务，降低税收风险，减少税收流失，提高税收征管质量和效率发挥了重要作用。体现在以下几个方面：
（一）有利于强化纳税人税法遵从意识
开展纳税评估专业化管理工作，一方面是对纳税申报资料进行审核、分析、评定，及时发现并纠正纳税申报中的错误和偏差，帮助纳税人提高纳税申报质量；另一方面，纳税评估中的约谈询问过程，也是对纳税人宣传解释税法，帮助他们提高纳税意识的过程；再者，纳税评估可以通过外部信息掌握税基和纳税人的资金周转情况，了解资金的来龙去脉，对纳税申报进行监控，也进一步促使企业办税人员不断提高自身素质，如实填写纳税申报资料，提高申报质量，减少申报差错率，这些都有效的强化了纳税人的税法遵从意识。
（二）有利于提高税源监控能力和水平
税源监控是税收管理的核心，是防止税款流失的基本途径，体现了税收征管的能力，建立在纳税申报基础之上的纳税评估，就是对税源进
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行动态监控。纳税评估的信息资料不仅包括税务机关内部采集的信息，还可以通过信息网络，获取其他经济管理部门的外部信息。纳税评估对评估对象的纳税申报、财务核算制度、资金运转、营销管理、生产消耗等各项内容进行全面测算评估，并作出合理的评估结论。通过纳税评估，对测算对象理论测算数据与纳税人的实际情况进行比对，可以及时发现税源管理中存在的不足，便于下一步实施针对性的税源管理措施。
（三）有利于建立税收管理与税务稽查的纽带
新的征管模式是以信息化为基础，通过提高税务机关的税源监控能力和水平来保证税款征收、管理与税务稽查的协调运行，保证税收征管格局更趋合理。在新的征管模式下，纳税评估处于税款征收与税务稽查的中间环节，也是税务稽查实施体系的基础，通过对申报资料的核查分析，在征收和稽查之间增加了一道“滤网”，把税款征收与税务稽查有机地结合起来。纳税评估是对纳税人履行纳税义务状况的评价，经过评估分析，发现疑点，及时为稽查提供纳税人动态和征管信息，使重点稽查更加适应征管环境的变化，增强了稽查的针对性，实现了重点稽查的有效前延，促进集中征收和重点稽查的有机结合。另一方面，纳税评估有利于税务稽查内部的专业化分工，并对稽查实施产生制约，有利于发挥税务稽查中规范纳税行为、完善税收征管、形成法制威慑、增加财政收入的整体效能。
（四）有利于加强税务机关内部管理
纳税评估正是强调了税务机关对纳税人涉税信息的全方位、大容
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